Roma, 19 novembre 2017, ore 08.01
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Bilancio di previsione

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COSA È IL BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE

Il bilancio dello Stato è un documento contabile di previsione, indicante le entrate e le uscite dell'amministrazione statale, relative ad un determinato periodo di tempo (Esercizio finanziario). Il bilancio ha funzione:

  • contabile in quanto permette di conoscere la situazione contabile dell'amministrazione e di regolarne l'attività futura;
  • di garanzia per i cittadini nei confronti dell'amministratore pubblico;
  • politica nel rapporto tra governo e parlamento;
  • giuridica: il bilancio ha forza di legge e vincola alla sua osservanza l'attività della pubblica amministrazione;
  • economica: è uno strumento di programmazione, che permette di valutare gli effetti dell'attività finanziaria sui vari aspetti della vita economico-sociale e di orientare gli interventi di politica economica.
La struttura del Bilancio dello Stato

Il progetto di bilancio annuale di previsione è oggetto di un unico disegno di legge ed è costituito dallo stato di previsione dell'entrata, dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con le allegate appendici dei bilanci delle Aziende ed Amministrazioni autonome, e dal quadro generale riassuntivo.
Nel bilancio annuale sono indicati:

  • l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce;
  • l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce;
  • l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione fra operazioni in conto competenza ed in conto residui.

Il progetto di bilancio annuale di previsione è articolato, per l'entrata e per la spesa, in unità previsionali di base. Le unità previsionali sono determinate con riferimento ad aree omogenee di attività, in cui si articolano le competenze istituzionali di ciascun Ministero.
Nell’ambito dell’articolato quadro di iniziative, normative e non, finalizzate alla realizzazione di una politica di risanamento finanziario e di crescita economica e sociale del Paese – tra cui si ricorda la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, del 12 marzo 2007 -, è stata definita una nuova struttura del Bilancio dello Stato che ha come obiettivo primario quello di rendere diretto il legame tra “risorse stanziate e azioni perseguite”
Il nuovo bilancio è impostato secondo una struttura contabile che tende ad evidenziare le funzioni principali dello Stato e gli obiettivi strategici e istituzionali perseguiti con la spesa pubblica. La “riclassificazione” del bilancio ha interessato sia lo stato di previsione dell’entrata che gli stati di previsione della spesa, imperniati, questi ultimi, sulle Missioni e i Programmi.
Le Missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica. L’insieme di tutte le risorse stanziate con il bilancio sono distinte tra un numero limitato di grandi finalità (n. 34 Missioni), che vengono perseguite indipendentemente dall’azione politica contingente ed hanno, dunque, un respiro di lungo periodo, ossia di configurazione istituzionale permanente.
La denominazione che è stata attribuita alle Missioni offre una visione di uno Stato che svolge non solo le funzioni fondamentali (quali, ad esempio, l’amministrazione della difesa, della giustizia, l’ordine pubblico e la raccolta dei tributi), ma espleta anche compiti di allocazione e redistribuzione delle risorse.
Le Missioni possono essere ministeriali o trasversali a più Dicasteri (interministeriali) e possono essere ricondotte ad un concetto “di risorse di settore” ove la missione circoscrive l’insieme di risorse disponibili per quella specifica funzione. In questa ottica possono potenzialmente essere utilizzate per organizzare la discussione parlamentare della sessione di bilancio.
Ogni missione si realizza concretamente attraverso più Programmi. I 168 Programmi rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero, allo scopo di perseguire obiettivi definiti nell’ambito delle finalità istituzionali riconosciute al Dicastero stesso.
I Programmi individuati sono specifici di ciascuna Amministrazione. In taluni limitati casi, sono condivisi tra più Amministrazioni. Ciascun Programma trova il suo fondamento normativo nell’art. 2, comma 2, della Legge n. 468 del 1978, come modificato dalla Legge n. 94 del 1997, e rappresenta il punto focale della nuova classificazione applicata al Disegno di Legge di Bilancio, in quanto costituisce un livello di aggregazione sufficientemente dettagliato, tale da consentire al decisore politico di poter scegliere l’impiego delle risorse tra scopi alternativi. Allo stesso tempo, il livello di dettaglio raggiunto non risulta eccessivo, in modo da superare in prospettiva l’attuale rigidità del bilancio.

Il Bilancio Decisionale ed il Bilancio Gestionale

Con la nuova struttura permane il disegno del doppio bilancio, delineato dalla legge n. 94 del 1997: uno politico per la decisione parlamentare (bilancio decisionale) come sopra evidenziato, uno amministrativo per la gestione (bilancio gestionale), entrambi chiaramente interconnessi sul piano qualitativo e quantitativo.
Secondo la nuova logica il bilancio sottoposto all’approvazione del Parlamento identifica e determina le funzioni e gli obiettivi generali che lo Stato si prefigge di conseguire; mentre, dal punto di vista amministrativo-gestionale, circoscrive i poteri e gli obiettivi di ciascuna Amministrazione, entro i quali viene esercitata l’azione dei dirigenti amministrativi.

Il Bilancio "decisionale"

La struttura del documento per la decisione, non si discosta dall’impostazione degli anni precedenti. Il documento, infatti, si articola nelle consuete 19 tabelle (stati di previsione): la prima riguarda l’Entrata, le seguenti, dalla n. 2 alla n. 19, i singoli stati di previsione della Spesa degli attuali Ministeri.
Esso contiene inoltre l’insieme di “elenchi”, “riassunti”, “riepiloghi” e “tavole” che tendono a migliorare la lettura dei dati e, nel contempo, a fornire più immediatezza alla comprensione delle grandi cifre del bilancio.
L’entrata si articola su quattro livelli: Titolo, Natura, Unità di III livello (Tipologia dell’entrata), Unità di IV livello (Attività/Proventi). L’unità di voto parlamentare è rappresentata dall’Unità di IV livello (attività/proventi).
La spesa è aggregata per Missioni e Programmi, i quali si ripartiscono in Macroaggregati che costituiscono le unità di voto parlamentare ed evidenziano le diverse tipologie di spese attribuite a ciascun programma: funzionamento; interventi; trattamenti di quiescenza, integrativi e sostitutivi; oneri del debito pubblico; oneri comuni (spesa di parte corrente); investimenti; altre spese in c/capitale; oneri comuni (spesa in conto capitale; rimborso del debito pubblico (spesa per rimborso di prestiti).

(FIG 1)- La nuova struttura del Bilancio decisionale

Il Bilancio “gestionale”

La legge di bilancio, definitivamente approvata, è accompagnata, come di consueto, dal cosiddetto “bilancio per capitoli” i quali verranno ripartiti per missioni e programmi.
La funzione riconosciuta al bilancio “gestionale” (denominato “Decreto di ripartizione in capitoli delle unità previsionali di base”), è quella di fornire il necessario strumento contabile a disposizione del titolare del Centro di responsabiltà amministrativa, per la gestione e per la rendicontazione delle risorse finanziarie ad esso assegnate. Gli stessi capitoli sono poi disaggregati in ulteriori entità contabili, costituite dai piani gestionali (articoli), per consentire maggiore flessibilità nella gestione delle risorse. Pertanto, nell’ambito di ciascun Ministero, i Centri di responsabilità amministrativa asumono il primo livello della catena dei valori nell’assetto organizzativo del bilancio gestionale.

Il “bilancio per capitoli” viene ad assumere la seguente struttura gestionale :

  • Centro di responsabilità amministrativa
  • Missioni
  • Programmi
  • Macroaggregati
  • Capitoli
  • Piani gestionali (articoli)

(FIG 2) - La nuova struttura del Bilancio gestionale