Roma, 19 novembre 2017, ore 16.55
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Attività istituzionali

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LA COPERTURA FINANZIARIA DELLE LEGGI

Ai sensi dell'ultimo comma dell'articolo 81 della Costituzione "ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte".

Né la Costituzione, né altre fonti di diritto positivo avevano in passato dettato precise norme in ordine agli strumenti e alle modalità di attuazione dell'anzidetto precetto costituzionale che era stato di sovente disatteso, come ha rilevato la sentenza del 10 gennaio 1966, n. 1 della Corte Costituzionale.

La materia risulta ora espressamente disciplinata, sotto il titolo di "copertura finanziaria delle leggi" dall'articolo 11 ter della legge 5 agosto 1978, n. 468,aggiunto dall'articolo 7 della legge 23 agosto 1988 n. 362.

Tale norma prevede esclusivamente che la copertura avvenga a mezzo di:

1. utilizzo degli accantonamenti dei fondi speciali;

2. riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa;

3. modificazioni legislative comportanti nuove o maggiori entrate.

Fra i mezzi di copertura l'articolo 11 ter prevedeva anche l'impiego di mezzi finanziari formatisi nel corso dell'esercizio su capitoli di natura non obbligatoria: a seguito della conversione del D.L. 323/96 in L. 425/96 tale modalità di copertura non è più consentita, cosicché le economie non possono essere più utilizzate per nuove leggi, emanate in corso di esercizio, ma confluiscono nelle disponibilità dello Stato.

Per quel che concerne la copertura attuata mediante il ricorso ai fondi speciali, previsti dalla legge finanziaria in proiezione triennale e divenuti mezzo di copertura essenziale se non preponderante, il richiamato articolo 11 ter esclude sia l'utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente (dequalificazione della spesa), sia l'utilizzo "per finalità difformi" di accantonamenti disposti per regolazioni contabili e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali.

Nel caso di copertura assicurata mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative, lo stesso articolo 11 ter stabilisce che ove le disponibilità dei relativi stanziamenti siano affluite in conti correnti o contabilità speciali presso la Tesoreria statale, si deve procedere alla contestuale iscrizione nello stato di previsione dell'entrata delle risorse da utilizzare come copertura. E' evidente che il fondamento di tale mezzo di copertura è da rinvenirsi nell'accertata disponibilità di risorse rilevate contabilmente a fronte di specifiche autorizzazioni legislative che risultino inutilizzate e quindi impiegabili ad altri fini. E' necessario, quindi, per l'utilizzo di tale forma di copertura che sia esplicitamente indicata l'autorizzazione di spesa che si riduce.

Ove la copertura finanziaria sia assicurata mediante nuove o maggiori entrate derivanti da provvedimenti legislativi resta in ogni caso esclusa la copertura di nuove o maggiori spese correnti con entrate di conto capitale. Questa formula di copertura trova un limite nell'articolo 11, comma 4, della legge n. 468/78 che prevede che la legge finanziaria indica la quota delle nuove o maggiori entrate derivanti da innovazioni legislative disposte in corso d'anno che non può essere utilizzata per la copertura di nuove o maggiori spese. Infatti nelle più recenti leggi finanziarie il maggior gettito eventualmente derivante in ciascuno degli anni considerati nell'arco del triennio, per effetto di provvedimenti legislativi recanti nuovi o maggiori entrate rispetto alle previsioni contemplate nella legge di bilancio, è stato destinato parzialmente o totalmente alla riduzione del saldo netto da finanziare, con ciò comprimendo fino a far scomparire tale tipologia di copertura.

La disciplina introdotta dalla legge n. 468/78 e successive modificazioni ha senz'altro realizzato l'obiettivo di migliorare la normazione in tema di copertura delle spese pubbliche nei confronti delle spese gravanti in un solo esercizio o negli esercizi compresi nel bilancio pluriennale (triennale di riferimento). Altrettanto non può dirsi, però, nei riguardi delle spese di maggiore durata (per il periodo ultratriennale), o continuative e permanenti nei confronti delle quali manca ogni parametro di raffronto e di verifica.

In merito, tuttavia, è intervenuta in aiuto la Corte Costituzionale che con sentenza n. 384 del 1991 ha tra l'altro chiarito che "le disposizioni legislative che introducono spese pluriennali a quote annuali crescenti sono costituzionalmente obbligate ad individuare i mezzi idonei a fronteggiare, nell'ambito di un programma finanziario, le quote di ciascun anno, evitando di riversarle, sia pure implicitamente, sui bilanci futuri che, soprattutto in situazione di gravi deficit non sarebbero assolutamente in grado di sostenerle con le normali entrate.

In pratica tutte le norme di spesa recate dai provvedimenti legislativi e le relative clausole di copertura che prevedono oneri pluriennali vengono modulate in modo che le quote degli anni "ultratriennali" non siano superiori a quella dell'ultimo anno del triennio di riferimento.

Altra tipologia di copertura di carattere eccezionale è stata di recente prevista dal legislatore (art. 1, comma 63, legge n. 549/95) per consentire di utilizzare il fondo per le spese impreviste per gli oneri connessi con interventi militare all'estero, anche di carattere umanitario, autorizzati dal Parlamento correlati ad accordi internazionali, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze.

E' opportuno menzionare anche le coperture mediante utilizzo dei residui degli esercizi precedenti che, anche se non espressamente disciplinate dalle leggi di contabilità, vengono nella pratica talvolta utilizzate. In merito la posizione della Ragioneria Generale è piuttosto rigida, escludendo tassativamente il ricorso all'utilizzo di residui propri (lettera c) per copertura finanziaria. Per quanto concerne, invece, i residui di stanziamento (lettera f) ex articolo 36 della legge di contabilità di Stato, il loro utilizzo per copertura, anche se tecnicamente possibile, viene demandato alla valutazione politica, prevedendo in ogni caso il versamento all'entrata del bilancio dello Stato delle somme iscritte in conto residui e la successiva riassegnazione alla spesa in conto competenza.

Infine, è il caso di evidenziare la posizione contraria del Parlamento sulle coperture dei decreti legge che utilizzano accantonamenti di fondi speciali per finalità difformi da quelle individuate in sede di predisposizione della legge finanziaria, salvo che per dare copertura a spese di natura eccezionale ed urgente non prevedibili all'atto della formazione dei documenti di finanza pubblica.

Si riportano alcuni esempi di clausole di copertura finanziaria:

(Fondi speciali)

"All'onere derivante dall'attuazione della presente legge, pari ad euro ...… per l'anno …., si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale …… , nell'ambito previsionale di base di parte corrente "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno finanziario …. , all'uopo utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero ……"

"All'onere derivante dall'attuazione della presente legge, pari ad euro ...... per l'anno …..… , si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale …….., nell'ambito dell'unità previsionale di base di conto capitale "Fondo speciale" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno finanziario…….., all'uopo utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero ……….."

(Riduzione autorizzazione di spesa)

All'onere derivante dalla presente legge, pari ad euro ………… per l'anno ……….., si provvede mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa recata dall'articolo ……… della legge ………….