Roma, 22 novembre 2017, ore 17.26
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Attività istituzionali

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LE RELAZIONI A CORREDO DEGLI ATTI NORMATIVI E LA BOLLINATURA RGS

Da diversi anni i Governi che si sono avvicendati hanno posto una particolare attenzione all'individuazione di una corretta qualità nella redazione dei testi normativi e della regolamentazione.

Tale attività rappresenta uno degli obiettivi strettamente connessi con il programma dell'attuale Governo.

Infatti nella recente Circolare del 15 ottobre 2001, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi -. ha fornito specifiche indicazioni, al fine anche di un più puntuale coordinamento dell'attività legislativa tra Amministrazioni, circa la redazione degli atti normativi. In particolare è stata raccomandata una particolare attenzione alle regole già codificate al fine di limitare successivi interventi sugli atti normativi e di conseguire una omogeneità tecnico-formale dei provvedimenti stessi.

A tale proposito viene richiamata la circolare del 20 aprile 2001, elaborata d'intesa con i Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica che indica, nel dettaglio, sia regole formali che sostanziali: le prime, riguardanti il linguaggio normativo e la ricerca di moduli omogenei di redazione dei testi; le seconde rivolte al corretto utilizzo delle fonti, della necessità di impostare correttamente il processo di produzione delle norme, in modo da evitare una mancata o incompleta attuazione delle norme stesse.

Secondo le regole vigenti, pertanto, sono individuate le seguenti relazioni:

- relazione illustrativa;

- relazione tecnica;

- relazione tecnico-normativa;

- analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

La relazione illustrativa deve fornire l'esplicitazione delle motivazioni del provvedimento, delle sue finalità, dei suoi raccordi con la normativa previgente e, dei contenuti normativi delle disposizioni proposte.

In particolare, nella relazione devono essere enunciati i principi ispiratori dell'iniziativa medesima, i contenuti e, dettagliatamente, devono essere illustrati i singoli articoli. In tal modo il testo normativo, spesso redatto con terminologia tecnica di non facile comprensione per tutti, è reso agevolmente comprensibile e chiarificatore dei riferimenti normativi in esso contenuti.

Nel caso in cui i provvedimenti prevedano un iter complesso (parere del Consiglio di Stato, delle Conferenze, delle Commissioni parlamentari o di altri organismi), la relazione illustrativa deve illustrare in modo chiaro le eventuali modifiche apportate al testo in conseguenza di detti pareri evidenziando, ove necessario nelle premesse, il mancato accoglimento delle osservazioni. In tali casi si allega a corredo del testo trasmesso gli eventuali pareri acquisiti, affinché essi possano essere diramati congiuntamente con il testo del provvedimento e con le relative relazioni.

La legge 5 agosto 1978 n. 468 ha previsto all'art. 11-ter che i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo ed i regolamenti di iniziativa governativa che comportano ricadute finanziarie, devono essere corredati di una relazione tecnica, ovvero di una nota in appendice allo schema di provvedimento in cui, oltre a quantificare l'onere "autorizzato" e "coperto" dal medesimo, si puntualizzi nel dettaglio le singole voci di spesa.

Tale relazione che deve essere predisposta dall'Amministrazione cui compete per materia il provvedimento, deve specificare per ciascuna voce come si perviene alla richiesta di autorizzazione di spesa indicata nell'articolato. Se lo stesso include più voci, la relazione tecnica dovrà considerare le singole componenti, illustrarne i contenuti, parametrarli al numero e quantificarli per natura di spesa.

Quando si tratta di spese correnti, o di minori entrate dovrà essere indicata la copertura degli oneri annuali fino alla completa attuazione della norma, mentre quando le spese rivestono natura di conto capitale, la copertura dovrà essere riferita agli anni compresi nel bilancio pluriennale .

Nella relazione devono essere indicati i dati ed i mezzi usati per la quantificazione, le loro fonti ed ogni elemento utile per una approfondita verifica da parte dei competenti organi di controllo.

La verifica di tale relazione viene effettuata dalla Ragioneria generale dello Stato, la quale, una volta riscontrata la corretta quantificazione dell'onere recato dal provvedimento nonché l'idoneità della relativa copertura finanziaria appone, tramite la bollinatura posta dal Ragioniere generale dello Stato, il proprio visto di conformità senza il quale il provvedimento non può essere controfirmato dal Presidente della Repubblica e trasmesso alle Camere.

In sede parlamentare la relazione tecnica è successivamente oggetto di esame da parte delle competenti Commissioni bilancio. E' facoltà delle medesime richiedere al Governo la relazione tecnica anche per tutte quelle proposte legislative ed emendamenti al loro esame, al fine di verificare la quantificazione degli oneri in esso recati.

E' proprio in questa veste di visibilità della spesa pubblica che la relazione tecnica, concepita dal legislatore nel 1978, mantiene tutt'oggi la sua attualità. Infatti, nelle norme che si sono succedute, miranti a migliorare la qualità e la trasparenza nel sistema normativo, sono stati rafforzati i principi di efficacia dell'analisi della regolamentazione.

Attraverso l'emanazione della Circolare 15 ottobre 2001, è stata confermata, inoltre, l'attenzione verso la qualità della redazione dei testi normativi e della regolamentazione, rappresentandolo quale obiettivo strettamente connesso con l'attuazione del proprio programma e, il tale contesto, ha richiamato l'esigenza di evidenziare sulla relazione tecnica "correttamente le formule di copertura finanziaria per oneri che devono essere esattamente quantificati ed esplicitare l'assenza di oneri a carico del bilancio dello Stato", riaffermando, pertanto, quanto era già stato raccomandato con la Circolare del 2 maggio 2001 nel precedente Governo.

Gli schemi di atti normativi adottati dal Governo, i regolamenti ministeriali e interministeriali devono essere corredati, ai sensi della sopraccitata circolare e della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2000, della relazione tecnico-normativa.

In tale relazione di accompagnamento si deve essenzialmente indicare la necessità del ricorso ad un atto con forza di legge, in rapporto alla possibilità di ricorrere ad una fonte normativa secondaria. Va inoltre riportato il contenuto delle disposizioni, con le eventuali ulteriori precisazioni rispetto alla sezione principale e va posto uno specifico riferimento all'impatto normativo delle norme proposte sulla legislazione previgente. Inoltre deve essere richiamata la compatibilità con l'ordinamento comunitario e con quello delle autonomie locali nonché devono essere esplicitamente evidenziati gli effetti abrogativi espressi o impliciti sulla normativa previgente.

La relazione tecnico-normativa così articolata, predisposta dall'Amministrazione proponente, deve essere inviata unitamente alla relazione illustrativa e alla relazione tecnico-finanziaria al Dipartimento degli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio che provvederà all'attività di verifica e coordinamento prima dell'iscrizione del provvedimento all'o.d.g. della riunione preparatoria Consiglio dei Ministri.

Alla relazione deve altresì essere allegata una scheda che riporti le linee essenziali della giurisprudenza costituzionale nella materia oggetto del disegno di legge nonché lo stato dell'iter di eventuali progetti di legge in materia analoga pendenti dinanzi alle due Camere.

Si può pertanto affermare che i disegni di legge corredati della relazione tecnico-normativa forniscono un'esauriente istruttoria per l'esame parlamentare successivo, tale da limitare l'attività emendativa del Governo e costituire un freno all'eccesso della legislazione e all'uso dei decreti-legge.

La legge 8 marzo 1999,n. 50, (c.d. legge di semplificazione 1998), infine, ha definito all'art.5 le modalità e i tempi di attuazione dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR) da allegare agli schemi di atti normativi del Governo.

L'AIR si inserisce in un'organica strategia di riforma del sistema della regolamentazione intrapresa nella precedente legislatura. In tale contesto si è proceduto infatti alla realizzazione ed allo snellimento dei procedimenti amministrativi (le leggi di semplificazione annuali), al ricorso agli strumenti di semplificazione (conferenza dei servizi, silenzio-assenso, sportelli unici, autocertificazione) ed all'avvio di un programma di riordino normativo che si propone di riorganizzare in testi unici la disciplina delle materie la cui normativa è frammentaria.

L'analisi integra queste misure, ponendosi come uno degli strumenti piu` innovativi ed incisivi introdotti negli ultimi anni. Essa, insieme alla relazione tecnico-normativa, consente di impostare su nuove basi l`intero processo di predisposizione dei provvedimenti di regolazione.

L'AIR serve a giudicare se un intervento è veramente indispensabile e, ad indirizzare il regolatore verso soluzioni normative che siano il meno possibile onerose per i soggetti tenuti ad osservarle.

L'introduzione dell'analisi sull'impatto è avvenuta in modo graduale. Infatti con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 marzo 2000, sono stati definiti i tempi e l'ambito di applicazione della relazione limitandola, in via sperimentale, e per la durata di un anno, alla descrizione dei seguenti elementi:

• ambito di intervento: destinatari diretti e indiretti;

• obiettivi e risultati attesi;

• illustrazione della metodologia di analisi adottata;

• impatto diretto indiretto sull'organizzazione e sull'attività delle pubbliche amministrazioni;

• impatto sui destinatari diretti e indiretti.

La suddetta relazione deve essere redatta anche per le circolari e le regole tecniche contenute in atti non normativi da inviare al Dipartimento Affari giuridici e legislativi prima dell'emanazione definitiva.