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Lo scenario internazionale, dopo la crisi economico e finanziaria che ha colpito le economie di tutti i principali paesi industrializzati, mostra segnali di ripresa. Nel corso del 2010 l’economia mondiale ha registrato tassi di crescita pari al 4,8 per cento; un ulteriore incremento del 4 per cento è previsto per l’anno in corso. Resistono tuttavia elementi di rischio che necessitano di essere monitorati. È ancora incerto il grado di diffusione e di strutturalità della ripresa nel settore privato e rimane da valutare in quale misura il graduale rientro dalle politiche espansive condotte per contrastare la fase recessiva possa portare ad un indebolimento della congiuntura.
In questa cornice, l’economia italiana ha mostrato segnali di ripresa nel corso del 2010. Il tasso di crescita del Pil è stato pari all’1,3 per cento, in linea con i risultati di Francia e Regno Unito. La previsione di crescita per il 2011 si attesta all’1,1 per cento, mentre un graduale miglioramento è previsto per gli esercizi successivi. La variazione dovrebbe aumentare fino a raggiungere nel 2014 l’1,6 per cento in termini reali.
Dal lato della finanza pubblica, è proseguito il processo di consolidamento dei conti pubblici. L’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche ha registrato nel 2010 una riduzione di otto decimi rispetto al risultato del 2009, con un miglioramento di 0,4 punti rispetto alle ultime previsioni. Per il 2011 è prevista, a legislazione vigente, una ulteriore riduzione al 3,9 per cento.
Il percorso di risanamento strutturale dovrà quindi proseguire anche nei prossimi esercizi.
In linea con queste esigenze e con gli accordi assunti con le Autorità europee il Documento di economia e finanza 2012-2014 ha fissato l’obiettivo del pareggio di bilancio per il 2014, con una correzione netta annua pari a 1,2 punti percentuali del Pil nel 2013 e ulteriori 1,1 punti percentuali nel 2014.
Per raggiungere questo obiettivo è stato recentemente adottato dal Governo il decreto legge n. 98 del 2011 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) ed è di prossima presentazione al Parlamento una legge delega riguardante una complessiva riforma del sistema fiscale e assistenziale.
Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, quale componente essenziale della manovra di finanza pubblica per il triennio 2012-2014, dovrà pertanto essere improntato al rigore finanziario e predisposto in coerenza con gli interventi previsti nel citato decreto legge.
La legge n. 196 del 2009 ha stabilito i principi e le regole che disciplinano gli strumenti di governo della finanza pubblica, il loro contenuto e la relativa tempistica di presentazione al Parlamento, delineando in tal modo il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio del nostro Paese. La legge n. 39 del 2011 ha modificato detto quadro di riferimento allo scopo di consentirne l’adeguamento al cosiddetto “Semestre europeo” con riferimento ai documenti programmatici (Documento di economia e finanza e relativa nota di aggiornamento) e ai tempi della loro presentazione alle Camere (rispettivamente 10 aprile e 20 settembre di ciascun anno).
Le modifiche non hanno inciso né sul processo né sulla struttura del bilancio che rimane articolata in Missioni e Programmi ai sensi degli articoli 21 e 25 della citata legge n. 196, sulle cui finalità si è già detto nella precedente circolare sulle previsioni di bilancio n. 28 del 2 luglio 2010, cui si rinvia.
Il disegno di legge del bilancio annuale di previsione continua quindi ad essere formato sulla base del criterio della legislazione vigente con riferimento al contenuto di ciascun Programma, tenendo in evidenza le spese non rimodulabili e le spese rimodulabili. Per tali classificazioni si rinvia ai concetti ed alle specificazioni riportati nell’articolo 21 della legge di contabilità e finanza pubblica. In proposito l’articolo 10, comma 15, del citato decreto-legge n. 98 del 2011[1] ha introdotto una norma di interpretazione dell’articolo 21, comma 6, sulla base della quale si procederà ad una revisione della classificazione dei capitoli di spesa rimodulabili e non rimodulabili (si veda, in tal senso, la nota tecnica n. 1).
Il disegno di legge di bilancio viene presentato al Parlamento entro il 15 ottobre di ogni anno. Esso rappresenta lo strumento con cui finalizzare l’allocazione delle risorse e assume un carattere non meramente formale. Con la legge di bilancio, infatti, possono essere proposte rimodulazioni di spese previste da leggi vigenti (fattori legislativi), nonché quantificata la quota parte degli stanziamenti di bilancio aventi natura obbligatoria (spese per il personale) destinati al funzionamento degli Enti pubblici (in precedenza determinati dalla tabella C della legge finanziaria).
In coerenza con la funzione programmatoria di medio periodo del bilancio, le Amministrazioni dovranno fornire le proposte per ciascuno dei tre esercizi considerati nel bilancio di previsione, affiancando alle previsioni di competenza anche quelle di cassa.
La presente circolare, con i suoi allegati, fornisce, ai sensi dell’articolo 23, comma 1, della legge n. 196, indirizzi e chiarimenti per la predisposizione del bilancio a legislazione vigente per l’anno 2012 e per il triennio 2012-2014.
La legge n. 196 del 2009 ha previsto (art. 40) una delega al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio secondo alcuni criteri direttivi che prevedono, tra l’altro, la revisione delle missioni, del numero e della struttura dei programmi, l’individuazione delle azioni come articolazione dei programmi e unità elementari del bilancio stesso. Compiti di analisi, approfondimento in tal senso saranno svolti anche con il supporto dei Nuclei di analisi e valutazione della spesa, nel cui ambito avviene la collaborazione tra le amministrazioni centrali dello Stato e il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento Ragioneria generale dello Stato. I Nuclei hanno iniziato la loro attività dotandosi di un programma di lavoro triennale che prevede l’approfondimento di alcune tematiche comuni a tutti i gruppi (debiti fuori bilancio, consumi intermedi, individuazione di indicatori da associare ai programmi di spesa, fabbisogni delle strutture periferiche) accompagnate da tematiche specifiche individuate secondo le necessità dell’amministrazione di spesa.
In attesa dei risultati dell’attività dei Nuclei di analisi e valutazione della spesa, per le previsioni 2012-2014 le Amministrazioni centrali dello Stato faranno riferimento ai Programmi attualmente esistenti. Potranno essere proposte eventuali modifiche alle denominazioni dei programmi e alle relative attività, che andranno sottoposte all’Ispettorato generale del bilancio al fine di una loro puntuale valutazione.
Tenuto conto della situazione della finanza pubblica e delle risorse disponibili, nel formulare gli schemi degli stati di previsione, ciascun Ministero dovrà stabilire le priorità degli obiettivi da raggiungere, quantificando, anche sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei Programmi, le risorse necessarie per il loro raggiungimento. A tal fine potranno essere avanzate, rispetto alla legislazione vigente, proposte di rimodulazione delle stesse risorse, ai sensi dell’articolo 23 della legge 196.
Al riguardo, l’art. 2, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, dispone, con riferimento al triennio 2011-2013, l’ampliamento dei margini di flessibilità previsti dal citato articolo 23, consentendo, nel rispetto dell’invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, di riallocare con il disegno di legge di bilancio, per motivate esigenze, le dotazioni finanziarie delle spese rimodulabili, tra le Missioni di ciascuno stato di previsione, restando precluso comunque l’utilizzo degli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti.
E’ da ritenere che i suddetti più ampi margini di flessibilità possano essere considerati, con il medesimo disegno di legge di bilancio, anche con riferimento all’anno 2014, atteso che il provvedimento di stabilizzazione finanziaria (decreto-legge n. 98 del 2011) all’articolo 10, comma 14, in via sperimentale, per gli anni 2012, 2013 e 2014, prevede la possibilità di adottare, con provvedimento amministrativo e, quindi, in corso di gestione, variazioni compensative tra le dotazioni finanziarie relative alle spese di cui all’articolo 21, comma 5, lettera b), (rimodulabili di fabbisogno e di fattore legislativo) della legge n. 196, nell’ambito di ciascun Ministero, anche tra programmi diversi e nel limite del 20 per cento delle risorse finanziarie complessivamente stanziate. Ne consegue che analoghe variazioni compensative possano essere proposte con il disegno di legge di bilancio.
Per le risorse “non rimodulabili” le Amministrazioni potranno formulare le proposte di previsione indicando gli importi rideterminati per effetto dei meccanismi o parametri che regolano la loro evoluzione.
Resta ferma la revisione delle proposte da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, per la verifica della loro compatibilità con gli obiettivi di finanza pubblica.
Si conferma la necessità che le Amministrazioni formulino le proposte articolandole puntualmente per ciascuno degli anni del bilancio triennale 2012-2014, in coerenza con il disposto normativo relativo al bilancio pluriennale previsto dall’articolo 22 della legge n. 196.
Per i puntuali ragguagli sulle procedure da seguire per la formulazione delle proposte di previsione, si rimanda alle specifiche indicazioni fornite nell’allegata Nota Tecnica n. 1.
Il bilancio pluriennale a legislazione vigente, deve essere redatto per Missioni e Programmi, in termini di competenza e “di cassa” (art. 22 legge n. 196 del 2009).
Le previsioni in termini di cassa dovranno rispecchiare le reali necessità di pagamento delle Amministrazioni nel corso degli esercizi di riferimento, tenendo conto della concreta capacità di spesa delle stesse, e della necessità di operare il graduale smaltimento dei residui. Ciò anche in relazione al ruolo programmatorio del bilancio di cassa introdotto dal novellato articolo 42, della legge n. 196, che sarà oggetto della nuova sperimentazione, prevista dal medesimo articolo 42, a decorrere dal 1° gennaio 2012.
Anche per la formulazione delle proposte delle autorizzazioni di cassa, si rinvia alle indicazioni di cui alla Nota Tecnica n. 1.
Per quanto riguarda le spese per il personale si rinvia allo specifico punto riportato nella Nota Tecnica n. 1.
Come tutti gli anni nell’ambito degli adempimenti richiesti per la definizione del progetto di bilancio per l’anno 2012 e per il triennio 2012–2014, meritano particolare attenzione le note integrative, disciplinate dall’art. 21, comma 11, lettera a) della legge 196.
Nelle note integrative, le Amministrazioni individuano gli obiettivi concretamente perseguibili sottostanti ai Programmi di spesa e i relativi indicatori di risultato, in coerenza con le risorse a disposizione sui Programmi di pertinenza. Esse costituiscono lo strumento di collegamento fra la programmazione di bilancio e quella strategica.
