LA LEGGE N. 468 DEL 1978: LE FUNZIONI DEL BILANCIO PLURIENNALE E DELLA LEGGE FINANZIARIA

Con la legge 5 agosto 1978 n. 468 il processo di bilancio fu oggetto di importanti innovazioni di carattere generale quali l'introduzione del bilancio pluriennale (all'interno del disegno di legge di bilancio) e della legge finanziaria (il cui disegno di legge doveva essere presentato ogni anno al Parlamento dal Ministro del Tesoro, di concerto con il Ministro del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro delle finanze, contemporaneamente alla presentazione del disegno di legge di bilancio).

La previsione di un bilancio pluriennale, accanto al bilancio annuale voleva essere, nelle intenzioni del legislatore, un utile supporto ai vari tentativi di programmazione economica nazionale, prima di allora mai realizzati.

Per evitare che il bilancio pluriennale si riducesse ad una semplice elencazione delle entrate e delle spese previste dalla legislazione vigente e costringere i responsabili della politica di bilancio ad uno sforzo di programmazione, l'art. 4 della legge 468 stabiliva che il bilancio pluriennale dovesse essere redatto in due versioni:

1. una prima versione a legislazione vigente, la cui funzione era quella di fornire al Parlamento l'andamento futuro delle entrate e delle spese qualora non venisse attuata alcuna variazione nella legislazione finanziaria;

2. una seconda versione programmatica (nella quale era esposto l'andamento delle entrate e delle spese "in coerenza con i vincoli del quadro economico generale e con gli indirizzi della politica economica nazionale") la cui funzione era quella di esporre l'andamento futuro delle entrate e delle spese nel caso in cui venissero attuati gli interventi programmati di politica economica.

Inoltre, per rispettare il primo comma dell'art. 81 della Costituzione, nel quale è fissato il principio dell'annualità del bilancio, l'art. 4 della legge 468, oltre a prevedere l'obbligo della perfetta corrispondenza tra gli stanziamenti previsti nel primo anno del bilancio pluriennale e quelli contenuti nel bilancio annuale di previsione, stabilì che il bilancio pluriennale non avrebbe dovuto comportare autorizzazione a riscuotere né ad eseguire le spese in esso indicate, ma, in termini operativi, avrebbe dovuto costituire la sede di riscontro per la copertura finanziaria delle nuove o maggiori spese in conto capitale previste dalla legislazione di spesa a carico degli esercizi finanziari considerati nel bilancio pluriennale stesso.

Con l'introduzione della legge finanziaria, invece, l'intenzione del legislatore era quella di prevedere uno strumento di adeguamento ed assestamento, periodico, della legislazione finanziaria alle esigenze della politica di bilancio.

In particolare la legge finanziaria avrebbe dovuto:

1. Determinare il livello massimo del ricorso al mercato finanziario;

2. Determinare l'entità dei fondi speciali destinati a fare fronte alle spese originate da progetti di legge che si prevede siano approvati nel corso dell'esercizio;

3. Determinare le quote, destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale, delle spese disposte da leggi a carattere pluriennale;

4. Modificare ed integrare le disposizioni legislative aventi riflessi sulle entrate e le uscite del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Aziende autonome e degli Enti pubblici che si ricollegano alla finanza statale, in modo da adeguarle agli obiettivi di politica economica cui si devono ispirare sia il bilancio annuale che il nuovo bilancio pluriennale.

5. Alla legge erano allegate quattro tabelle. La prima riassumeva gli stanziamenti relativi alle spese pluriennali da inserire negli esercizi cui il bilancio pluriennale si riferiva, le altre tre riportavano l'elenco delle leggi in corso di approvazione per le quali erano stabiliti i fondi di copertura; gli atti normativi erano compresi, a parte, in tre elenchi, per le spese correnti, in conto capitale e per rimborso prestiti.

6. In sostanza il legislatore del 1978 non introdusse particolari limiti al contenuto della legge finanziaria e questo determinò, nel corso degli anni ottanta, il problema delle c.d. finanziarie omnibus. Il problema venne risolto dalla Legge n. 362 del 1988 che ci esplicò in modo dettagliato il contenuto della legge finanziaria.