LA LEGGE N. 362 DEL 1988: LA PRIMA RIFORMA DELLA LEGGE 468

La Legge 23 agosto 1988, n. 362 introdusse nuove ed importanti norme in materia di programmazione economica e finanziaria e di processo di bilancio, modificando ed integrando la Legge n. 468 del 1978.

Le innovazioni principali furono:

a) istituzione del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (DPEF);

b) la puntuale definizione del contenuto della Legge finanziaria;

c) l'introduzione dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

Al DPEF, da presentare entro il 15 maggio, venne attribuito il compito di definire la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale, fissando i criteri, i parametri e gli obiettivi in base ai quali dovevano essere formulati il bilancio annuale di previsione, il bilancio pluriennale e la legge finanziaria.

Le previsioni dei flussi delle pubbliche amministrazioni erano indicate "a politiche invariate" (cioè assumendo, per la parte obbligatoria, l'invarianza della legislazione che stabilisce i diritti dei beneficiari ed il livello dei servizi da erogare e, per la parte discrezionale, la costanza dei comportamenti tenuti in passato dalle amministrazioni), ed il riferimento era al settore pubblico allargato.

In particolare nel DPEF, premessa la valutazione puntuale e motivata degli andamenti reali e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi fissati nei precedenti documenti di programmazione economico-finanziaria e della evoluzione economico-finanziaria internazionale in particolare nella Comunità europea, erano indicati:

a) i parametri economici essenziali utilizzati per identificare l'evoluzione dei flussi del settore pubblico allargato a "politiche invariate";

b) gli obiettivi macroeconomici ed in particolare quelli relativi allo sviluppo del reddito e dell'occupazione;

c) gli obiettivi, conseguentemente definiti in termini di rapporto al prodotto interno lordo, del fabbisogno del settore statale e del settore pubblico allargato, al netto e al lordo degli interessi, e del debito del settore statale e del settore pubblico allargato per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale;

d) gli obiettivi, coerenti con quelli di cui alle precedenti lettere b) e c), di fabbisogno complessivo, di disavanzo corrente del settore statale e del settore pubblico allargato, al lordo e al netto degli interessi, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, gli eventuali scostamenti rispetto all'evoluzione tendenziale dei flussi della finanza pubblica e le relative cause;

e) le conseguenti regole di variazione delle entrate delle spese del bilancio di competenza dello Stato e delle aziende autonome e degli enti pubblici ricompresi nel settore pubblico allargato per il periodo cui si riferisce il bilancio pluriennale;

f) gli indirizzi per gli interventi, anche di settore, collegati alla manovra di finanza pubblica per il periodo

compreso nel bilancio pluriennale, necessari per il conseguimento degli obiettivi di cui alle precedenti lettere b), c) e d), nel rispetto delle regole di cui alla lettera e), con la valutazione di massima dell'effetto economico-finanziario attribuito a ciascun tipo di intervento in rapporto all'andamento tendenziale.

La Legge 362 del 1988, inoltre, poneva l'assoluto divieto alla legge finanziaria di introdurre nuove imposte, tasse e contributi e di disporre nuove o maggiori spese, e stabiliva tassativamente il suo contenuto. In particolare la legge finanziaria doveva provvedere alla regolazione annuale di alcune grandezze previste dalla legislazione vigente di spesa e di entrata (aliquote, detrazioni e scaglioni, quote delle leggi di spesa a carattere pluriennale destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale, importi dei fondi speciali, ecc.) al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi stabiliti nel DPEF, oltre a stabilire il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale.

Così facendo la legge finanziaria cessava di essere uno strumento propedeutico per la formazione del progetto di bilancio, attraverso il quale operare modifiche ed integrazioni alle disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio dello Stato, per diventare strumento operativo della programmazione finanziaria espressa attraverso il bilancio pluriennale programmatico.

Proprio per questo motivo la Legge 362 disancorava temporalmente la finanziaria dal bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente stabilendo che, mentre il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente doveva essere presentato in Parlamento entro il 31 luglio, il disegno di legge finanziaria dovesse essere presentato entro il mese di settembre, e quindi contemporaneamente alla presentazione della RPP, del bilancio pluriennale programmatico e dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

Poiché in questo modo la legge finanziaria veniva ad incontrare vincoli analoghi a quelli previsti dalla Costituzione per la legge di bilancio, il legislatore del 1988 stabilì che le modifiche alla legislazione sostanziale necessarie per attuare la manovra di finanza pubblica dovessero essere contenute in appositi disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nel DPEF, da presentare entro il 30 settembre congiuntamente alla presentazione della legge finanziaria, della RPP e del bilancio pluriennale programmatico.