Cosa è il Libro Verde sulla spesa pubblica

Considerando la dimensione che il settore pubblico ha raggiunto ed i ruoli diversificati che esso svolge in Italia, come in molti paesi avanzati, qualità ed efficienza della spesa pubblica rappresentano elemento chiave di sviluppo per l'economia e la società nel suo complesso. E' quindi cruciale poter disporre di una base conoscitiva adeguata sulle caratteristiche e tendenze di fondo della spesa e sul grado di efficienza ed efficacia delle azioni che con essa vengono intraprese. In Italia, tale esigenza è rafforzata dalla consapevolezza che "spendere meglio", utilizzare cioè al meglio le risorse pubbliche, è un obiettivo non più rinunciabile affinché il Paese possa ritrovare la strada di una crescita elevata e sostenibile.

Questo Libro verde intende fornire un contributo alla formazione di questa conoscenza, fornendo essenzialmente una descrizione dei fatti su alcuni aspetti di rilievo della spesa pubblica italiana. Più che dare prescrizioni, mira a suggerire possibili campi di approfondimento.

1 Tendenze della spesa pubblica in Italia

Il primo capitolo del libro esamina le tendenze di fondo della spesa pubblica in Italia, riguardo al suo livello e composizione.

1.1 Nel mondo occidentale, e in particolare in Europa, il ruolo del settore pubblico si è esteso a partire dal secondo dopoguerra, in particolare per l'ampliarsi dello stato sociale, che in pochi anni ha generato la sanità di massa, la previdenza di massa e l'istruzione di massa. L'andamento della spesa pubblica italiana dal dopoguerra risente pienamente di tale evoluzione del contesto internazionale. Ma poi prosegue anche quando all'estero si comincia a porre il freno sulla spesa pubblica. Il livello della spesa pubblica italiana continua pertanto a crescere in maniera molto sostenuta per tutti gli anni '80 e l'inizio degli anni '90, arrivando a superare il 55 per cento del prodotto intorno lordo. La forte crescita della spesa non è pienamente controbilanciata dall'aumento delle entrate e genera quindi un consistente disavanzo e la rapida crescita del debito pubblico. Dopo una fase di consolidamento, legata agli sforzi per l'ingresso dell'Italia nell'area dell'euro e alla discesa dei tassi di interesse, la spesa ricomincia a correre a partire dai primi anni duemila superando di nuovo la soglia del 50 per cento del PIL nel 2006.

1.2 Un'analisi disaggregata della spesa evidenzia come, con la sola eccezione del periodo 1994-1996, la spesa corrente primaria (al netto quindi degli interessi sul debito) abbia mostrato un comportamento fortemente inerziale, espandendosi costantemente ad un ritmo medio prossimo al 2 per cento all'anno in termini reali. Nell'ultimo decennio, tra le componenti particolarmente dinamiche vi è stata la spesa per prestazioni sociali in natura (essenzialmente la sanità).

Anche se oggi il livello di spesa pubblica in Italia non differisce di molto da quello della media degli altri paesi europei, emergono, dal punto di vista della composizione della spesa, alcune evidenti peculiarità: una divergenza nei valori per la spesa per interessi (circa il doppio delle principali economie europee), come conseguenza dell'alto debito pubblico, ed un valore elevato della spesa per pensioni. Più basso è invece il livello delle altre prestazioni sociali, denotando un evidente sbilanciamento nei confronti della spesa pensionistica. E' un fatto che, se

la spesa per interessi e quella pensionistica fossero in linea con le altre economie europee, l'Italia potrebbe disporre ogni anno di circa 50-60 miliardi (quasi il 4 per cento del PIL) da destinare ad altre finalità quali un più rapido raggiungimento del pareggio di bilancio, l'investimento in infrastrutture e in ricerca, lo sviluppo degli ammortizzatori sociali e la riduzione del prelievo fiscale.

1.3 Oltre all'analisi quantitativa sul livello e la composizione della spesa, emerge oggi sempre più, anche a livello internazionale, un dibattito sulla "qualità" della spesa stessa, sulla capacità cioè di spendere in modo efficiente ed efficace. Misurare l'efficacia e l'efficienza della spesa pubblica non è tuttavia compito facile. Alcuni studi che, pur con molte difficoltà e limitazioni, tentano di comparare la performance del settore pubblico in diversi paesi industrializzati in termini di qualità della spesa nella sua interezza, collocano l'Italia agli ultimi posti delle graduatorie.

2 Alcuni esempi settoriali

Un'analisi più rigorosa, che possa fornire elementi utili per valutare efficacia ed efficienza della spesa e poter individuare gli eventuali interventi da effettuare, non può però prescindere dal concentrarsi su settori ed aggregati di spesa omogenei. Il secondo capitolo del Libro verde esamina quindi con un maggior grado di approfondimento alcuni settori e voci di spesa: giustizia, sanità, università, pubblico impiego, finanza comunale. I settori considerati hanno solo uno scopo illustrativo e non implicano una "gerarchia" dei problemi da affrontare. Va poi tenuto conto che il settore dell'istruzione scolastica viene trattato in un apposito "quaderno bianco" in corso di pubblicazione da parte del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero dell'Istruzione. Altri settori saranno oggetto di future analisi e approfondimenti.

Bisogna inoltre sottolineare che in questo capitolo si rappresentano prevalentemente dei "fatti", basati il più possibile su dati comparativi (a livello internazionale o nazionale a seconda dei casi); è evidente che valutazioni più dettagliate di efficienza ed efficacia richiedono un approccio di tipo maggiormente "micro", in cui si esaminano i singoli programmi all'interno delle aree di spesa. E' questo l'approccio della spending review, applicato con successo in altri paesi e in via di introduzione in Italia, di cui il presente documento costituisce solo una premessa.

2.1 Per quanto riguarda il settore della giustizia, nel confronto internazionale l'Italia risulta disporre di un numero di magistrati e di un impiego di risorse finanziarie non inferiore, e talvolta superiore, a paesi che pure mostrano una performance giudiziaria migliore. Anche considerando la dinamica delle dotazioni totali di magistrati e collaboratori negli ultimi anni, non risultano vistose carenze strutturali dell'Italia sul fronte delle risorse umane. Poiché i risultati del sistema giudiziario sono invece ben inferiori a quelli esteri, è evidente che esiste uno spazio promettente di intervento per spendere meglio, anche prescindendo dai problemi dell'ordinamento e restando sul terreno meramente organizzativo.

Un aspetto importante per il perseguimento di maggiore efficienza ed efficacia nella spesa per la giustizia, riguarda la dimensione degli uffici giudiziari. L'analisi dei dati evidenzia l'esistenza nell'organizzazione giudiziaria di rilevanti economie di scala non sfruttate e rivela che un importante elemento di inefficienza dell'offerta di giustizia in Italia risiede nella dimensione troppo limitata degli uffici giudiziari.

L'aspetto da approfondire nelle prossime analisi è dunque la valutazione dei margini di attuabilità di tale revisione, affinché esigenze di efficienza e di equità di trattamento dei cittadini insediati nelle diverse aree geografiche possano essere conciliate.

2.2 La sanità italiana regge abbastanza bene i confronti internazionali. In termini di efficacia, per quanto difficili e opinabili siano le valutazioni in merito, il sistema sanitario italiano è collocato dall'Organizzazione Mondiale di Sanità tra i migliori del mondo. La spesa pro capite è inferiore a quella di altri paesi analoghi e l'incidenza sul PIL è di poco inferiore alla media dei trenta paesi dell'OCSE (8,9 contro 9 per cento).

Esistono tuttavia ampi spazi di miglioramento, in due direzioni: aumentando la prevenzione in senso lato e la medicina territoriale a scapito dei ricoveri, che pesano per il 48% della spesa totale; elevando l'efficienza e l'efficacia dell'attività ospedaliera in diverse regioni, in particolare nel Centro-Sud. La media nazionale nasconde infatti una forte variabilità regionale, di cui è indice anche la significativa mobilità dei pazienti.

2.3 Il sistema universitario italiano presenta elementi di criticità derivanti dall'insufficiente e discontinua dinamica dei finanziamenti pubblici, prevalentemente basati sulla spesa storica, e da una politica di assunzioni attuata da numerosi atenei senza adeguata attenzione ai vincoli finanziari. Inoltre, è sostanzialmente assente qualunque meccanismo che premi gli atenei meglio in grado di rispondere alla domanda proveniente dalle famiglie e dalle imprese ed è solo parziale l'esercizio dell'autonomia delle Università per quanto riguarda le entrate derivanti dal finanziamento da parte degli studenti.

Ferma restando la necessità di interventi di medio-lungo termine per affrontare i problemi strutturali del sistema universitario, nel breve periodo è possibile utilizzare lo strumento finanziario per introdurre elementi di razionalizzazione e promuovere l'uso efficiente ed efficace delle risorse. In questa direzione si muove il "patto" proposto tra Governo e Università. In particolare, le linee di intervento del Patto sono rivolte a: a) garantire la stabilità finanziaria e lo sviluppo del sistema, assicurando un'adeguata dinamica pluriennale del Fondo di Finanziamento Ordinario (FFO) e il finanziamento dell'edilizia su base almeno triennale, rafforzando la politica del diritto allo studio e consentendo agli Atenei di aumentare moderatamente le tasse universitarie; b) assicurare l'adozione sistematica del metodo della programmazione e l'effettiva applicazione di regole di sana gestione, con vincoli stringenti e differenziati in base alle diverse condizioni degli atenei; c) rafforzare i meccanismi di incentivazione dei comportamenti virtuosi, ripartendo una quota del FFO (5% nel 2008 con andamento gradualmente crescente nel tempo) in base alla formula del Comitato per la Valutazione del Sistema Universitario.

2.4 Per quanto riguarda il settore del pubblico impiego, il libro rileva come le retribuzioni dei dipendenti pubblici siano aumentate negli ultimi anni a tassi ben superiori rispetto all'inflazione e alla produttività totale dell'economia. Ciò è l'effetto di molte e complesse ragioni: un sovrapporsi di ruoli tra contrattazione di I e di II livello, che snatura in parte l'impostazione degli accordi del luglio 1993; il cronico ritardo con cui si concludono le tornate contrattuali nel pubblico impiego;

un forte meccanismo di emulazione tra comparti in sede di contrattazione decentrata; il ruolo fortemente politico assegnato al contratto del pubblico impiego; una scarsa attenzione agli andamenti della produttività; lo slittamento salariale determinato dai passaggi orizzontali (all'interno della stessa qualifica) e verticali (tra qualifiche) dovuti in massima parte all'anzianità di servizio; una volontà di recupero rispetto ad una dinamica sistematicamente inferiore a quella dell'industria privata durante gli anni '90.

In merito al solo comparto Ministeri si osserva, poi, che vi è ancora poca mobilità (l'80 per cento del personale non ha cambiato neanche una volta ufficio all'interno dello stesso Ministero negli ultimi 5 anni) e che esistono forti eterogeneità nella distribuzione tra centro e periferia, tra dirigenti e non, nonché tra i diversi Ministeri.

2.5 Per quanto riguarda la finanza pubblica dei Comuni, numerose analisi hanno sottolineato come la sua struttura evidenzi marcate differenze nel confronto tra singoli enti in termini di livello pro-capite e di composizione di entrate e spese. Il contributo in questo Libro verde rileva come regione di appartenenza ed ampiezza demografica costituiscano determinanti rilevanti, seppure non esaustive, di questa accentuata variabilità. In particolare, la quota della spesa per il personale sul totale della spesa corrente risulta nei Comuni delle regioni meridionali maggiore di quella nei Comuni delle regioni del nord. Ciò pone l'interrogativo se queste diverse scelte finanziarie non siano in realtà fortemente correlate a disparità nei livelli di efficienza delle produzioni pubbliche. Si tratta di indicazioni iniziali che andranno verificate sulla scorta di adeguate informazioni sugli input e output rispettivamente impiegati e prodotti a livello locale.

3 Come spendere meglio

Il terzo capitolo del libro si concentra sulle politiche della spesa. L'analisi dei primi due capitoli mette in luce come la spesa pubblica italiana sia caratterizzata da: a) una forte componente inerziale, che ne rende difficile il suo contenimento una volta che si siano messi in moto i meccanismi generatori e che siano acquisiti 'diritti' di spesa; b) una forte variabilità in termini di qualità ed efficienza, sia tra diversi comparti di spesa sia all'interno di uno stesso comparto, tra le prestazioni dei diversi centri di responsabilità a livello centrale e locale. Per "spendere meglio", occorre dunque incidere su questi aspetti.

3.1 Viene innanzitutto effettuato una riesame critico di alcuni recenti tentativi di contenimento e riqualificazione della spesa: la riduzione delle dotazioni dei Ministeri operato con il comma 507 della Legge finanziaria per il 2007, il Patto per la Salute per il settore sanitario, gli interventi di limitazione del turn over del pubblico impiego, il Patto di stabilità interno.

L'intervento previsto dal comma 507 della Legge finanziaria per il 2007 ha rappresentato un tentativo di coniugare i risparmi di spesa richiesti per conseguire gli obiettivi di finanza pubblica con una maggior flessibilità di bilancio, consentendo la possibilità di stabilire all'interno di ogni amministrazione dello Stato come riallocare tali risparmi e, in questo senso, migliorando rispetto a precedenti interventi di "tagli lineari" di spesa. La prima esperienza di applicazione del provvedimento sul bilancio per l'anno 2007 ha messo in luce aspetti positivi, ma anche alcune criticità. Da un lato, infatti, il provvedimento ha prodotto, a consuntivo, un sostanziale risparmio per lo Stato. Dall'altro, ha evidenziato alcune lacune connesse sia alla formulazione originaria della misura, sia alla rigidità complessiva del bilancio e alla scarsa propensione o capacità da parte delle Amministrazioni di riorientare priorità e risorse nel proprio bilancio in tempi brevi.

Il Patto per la Salute, siglato dallo Stato con le Regioni il 28 Settembre 2006 e recepito poi nei suoi contenuti dalla Legge finanziaria per il 2007, prevede una serie di interventi organici con riferimento a tutte le Regioni e misure specifiche che si applicano alle Regioni con elevati disavanzi strutturali nel comparto sanitario. La redeterminazione e certezza delle risorse assegnate in un'ottica di medio periodo (triennale), la responsabilizzazione finanziaria dei centri decisionali di spesa, l'aumento delle risorse finalizzate alla riqualificazione tecnologica delle strutture, il controllo di efficienza nella gestione delle risorse e del livello della qualità dei servizi e monitoraggio basato sul principio del costo delle pratiche più efficienti, costituiscono aspetti di rilievo del Patto e indicano linee di intervento applicabili ad altri settori.

Dagli anni '80, al fine di contenere la spesa di personale delle pubbliche amministrazioni, sono state sovente previste disposizioni intese a limitare le assunzioni di personale a tempo indeterminato. Il meccanismo del blocco delle assunzioni con fondo per le deroghe disegnato dalle varie leggi finanziarie ha riguardato solo una parte limitata del pubblico impiego, interessando in media negli ultimi anni circa il 21 per cento dei dipendenti pubblici. L'effetto sull'andamento dell'occupazione complessiva del settore pubblico è stato più che controbilanciato da un forte ricorso da parte delle Amministrazioni a forme di assunzione diverse dal tempo indeterminato, con la conseguente formazione del fenomeno del precariato e le successive istanze di stabilizzazione, e da una la proliferazione di interventi speciali. In generale, l'adozione di provvedimenti drastici e di continue eccezioni non ha favorito una programmazione coerente dell'occupazione nella pubblica amministrazione, creando contemporaneamente situazioni di grave invecchiamento del personale in alcuni comparti accompagnate da entrate di fatto non controllate. Favorire una effettiva e graduale riduzione del personale pubblico, fermare la creazione di lavoro precario ed al contempo garantire l'immissione di risorse giovani e qualificate secondo criteri e regole condivise, rimane la sfida per gli anni a venire.

Ultimo provvedimento esaminato, il Patto di stabilità interno con gli Enti territoriali, con cui il governo centrale ha cercato di garantire un controllo adeguato del complesso dei conti pubblici per assicurare che il sistema di finanza decentrata sia sostenibile e praticabile. Il Patto di stabilità interno ha conosciuto nel corso degli anni continue modifiche riguardo ai soggetti pubblici coinvolti, alla definizione degli aggregati finanziari obiettivo, alle regole di aggiustamento, al meccanismo delle sanzioni e dei premi. Gli interventi previsti dalla legge finanziaria per il 2007 rappresentano certamente un primo passo verso la formulazione di regole fiscali più condivise e maggiormente rispettose dell'autonomia fiscale riconosciuta agli Enti decentrati. In particolare, per Comuni e Province l'innovazione fondamentale consiste nella riformulazione dell'obiettivo da realizzare ora riferito, seppur non integralmente, al saldo di bilancio. Per completare la revisione del Patto di stabilità interno mancano ancora alcuni tasselli. In particolare, appare necessario inserire il sistema delle regole per la finanza decentrata nel processo di decisione e formazione del bilancio pubblico visto nel suo insieme. In questa prospettiva, un punto rilevante è segnato dal disegno di legge delega sull'attuazione dell'art. 119 della Costituzione recentemente approvato dal Consiglio dei Ministri. Si prevede, in particolare, che gli interventi della manovra annuale di bilancio con ricadute sulla finanza regionale e locale siano in futuro collocate in un disegno di legge presentato in anticipo rispetto alla legge finanziaria e dopo un'adeguata fase di confronto e valutazione congiunta con le autonomie. L'obiettivo è quello di decongestionare la sessione di esame parlamentare del bilancio dello Stato e di garantire agli Enti territoriali margini temporali adeguati per poter adeguatamente programmare i propri interventi.

3.2 La natura "sistemica" del problema della spesa pubblica in Italia, il fatto che molte delle debolezze appaiano essere comuni a tutti i settori di intervento pubblico, portano a far ritenere che alla fonte vi sia una inadeguatezza di fondo del sistema di allocazione delle risorse e di formazione del bilancio pubblico. La non sempre piena trasparenza, l'assenza di un legame stretto fra risorse, priorità ed obiettivi, un sistema di allocazione delle risorse disponibili che si basa eccessivamente sull'acquisito storico e non premia merito e risultati, l'assenza di un riesame sistematico della efficacia ed efficienza delle politiche in essere, la bassa flessibilità nell'utilizzo delle risorse a disposizione e una scarsa cultura del render conto delle proprie azioni, rappresentano carenze gravi del nostro sistema di bilancio.

Un significativo passo verso la modernizzazione del sistema di bilancio italiano è stato compiuto con la riforma del sistema di classificazione del bilancio dello Stato che entrerà in vigore già con la prossima sessione di bilancio per il 2008. Con la nuova classificazione si passa da una struttura basata sulle Amministrazioni (chi gestisce le risorse) ad una che pone al centro le funzioni (cosa viene fatto con le risorse). Il bilancio dello Stato viene suddiviso in circa 35 missioni (grandi finalità perseguite con la spesa pubblica) che si realizzano concretamente attraverso più programmi di spesa, circa 170 in totale. I programmi, che diventano il nuovo fulcro del sistema di bilancio, rappresentano aggregati omogenei di attività all'interno di ogni Ministero, individuati con riferimento ai risultati da perseguire in termini di impatto dell'azione pubblica sui cittadini e sul territorio.

La riclassificazione di bilancio tende a favorire una maggiore trasparenza dei conti pubblici e un consapevole dibattito sulle effettive priorità e necessità; permettere una gestione del bilancio pubblico più flessibile ed orientata ai risultati; offrire alle Amministrazioni l'opportunità di ripensare la propria organizzazione, rivedendo gradualmente strutture, responsabilità e sistema di incentivi.

La ristrutturazione della classificazione del bilancio per programmi di spesa offre inoltre una base di partenza essenziale su cui costruire il processo di revisione della spesa o spending review, avviato recentemente in Italia dal Governo

La spending review, che ha dato buona prova nelle esperienze di altri paesi, nasce essenzialmente dall'esigenza di superare un approccio puramente incrementale nelle decisioni di allocazione di bilancio, un approccio cioè che si concentra sulle risorse 'aggiuntive' e sui nuovi programmi di spesa, trascurando l'analisi della spesa in essere. D'altro lato è evidente in Italia la necessità di intervenire sulla spesa pubblica con modalità diverse da quelle del passato. Molti dei tagli "facili" di spesa sono infatti stati già effettuati, mentre le misure di riduzione orizzontale e indiscriminata delle risorse a disposizione delle pubbliche amministrazioni mostrano limiti e difficoltà di attuazione. La spending review offre un insieme di metodologie per riesaminare in modo regolare e sistematico l'insieme dei programmi di spesa in atto, valutarne la loro corrispondenza agli obiettivi originari ed alle nuove priorità nell'azione di Governo, considerare se possa essere migliorata l'efficienza organizzativa e formulare proposte per il miglioramento della qualità dei servizi offerti dallo Stato.

Il programma di revisione della spesa pubblica, coordinato dalla Commissione tecnica per la finanza pubblica e condotto in collaborazione con i ministeri interessati, è stato avviato inizialmente per i dicasteri della Giustizia, Infrastrutture, Interni, Istruzione e Trasporti.

Un impulso alla razionalizzazione della spesa è stato dato anche con la recente direttiva del Presidente del Consiglio che stabilisce le linee guida per la preparazione della Legge finanziaria per il 2008. Le Amministrazioni dovranno ordinare su una scala di priorità le eventuali proposte di richiesta di aumento delle risorse (per nuovi interventi o per potenziare interventi già in essere) ed affiancare tali iniziative con proposte di risparmi di spesa compensativi.

3.3 Il Libro verde si chiude con un breve cenno ad alcuni passi che dovranno essere intrapresi nei prossimi mesi per intervenire sui meccanismi profondi di generazione della spesa. Si tratta, innanzitutto, di portare avanti il programma di analisi sistematica e revisione della spesa avviato e operare per rendere strutturale la capacità di spendere meglio delle Amministrazioni centrali. Inoltre, appare cruciale che il rinnovo dei contratti del pubblico impiego sia incentrato a favorire una maggiore produttività e mobilità e la valutazione del personale in base a merito e risultati, anche se è probabile che sia l'intero sistema della contrattazione pubblica che vada a dover essere ripensato. Infine, appaiono maturi i tempi per effettuare una revisione profonda del sistema di finanziamento delle autonomie locali e per l'avvio dell'attuazione del federalismo fiscale.