Gli strumenti di analisi e previsione di finanza pubblica della RGS

Il Modello di Finanza pubblica

Finalità

Il Modello di Finanza Pubblica del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato si caratterizza per la scelta di fondo di adottare un elevato livello di disaggregazione, come richiesto dalla struttura del bilancio di previsione dello Stato, della cui preparazione la Ragioneria Generale dello Stato è normativamente responsabile.

Inizialmente, la modellizzazione si limita alle entrate tributarie di competenza, rivoluzionate dalla riforma degli anni settanta. È stata poi estesa alle entrate extratributarie e, dopo la legge n. 468 del 1978, alle previsioni di cassa di tutte le entrate. Questa legge ha riformato profondamente la procedura di bilancio, allargando l'ottica al Settore Statale e all'intero Settore Pubblico ed estendendo l'orizzonte di previsione da uno a tre/cinque anni. Ha inoltre imposto che le previsioni siano formulate sia in base alla legislazione vigente, che in base al programma proposto dal governo.

Per far fronte alle accresciute esigenze di previsione, la Ragioneria Generale dello Stato completava la modellizzazione del bilancio dello Stato dal lato delle spese e iniziava la modellizzazione dei conti e dei sottoconti del Settore Statale e del Settore Pubblico, nell'ambito della quale venivano esplicitamente considerati anche i problemi di consolidamento fra i diversi livelli di conti.

Successivamente, l'adozione a livello internazionale dei criteri di contabilità nazionale per il controllo dei conti pubblici imponeva anche la considerazione dei conti relativi alla Pubblica Amministrazione. In conseguenza veniva avviata la modellizzazione anche di questi conti, sfruttando i naturali collegamenti, voce per voce, con i conti del Settore Statale e del Settore Pubblico.

L'insieme integrato di tutti questi modelli costituisce il Modello di Finanza Pubblica della Ragioneria Generale dello Stato.

Caratteristiche generali del Modello

Il modello di finanza pubblica associa una forte componente matematico-istituzionale ad una rilevante componente econometrica. Esso comprende dodici blocchi principali (Prestazioni previdenziali e assistenziali, Prestazioni sanitarie, Retribuzioni, Acquisto di beni e servizi, Interessi, Imposte dirette, Contributi sociali, Imposte indirette, Settore Statale, Amministrazione Centrale, Amministrazione Locale, Enti di previdenza), articolati in vari sottomodelli (circa 110, per un totale di circa 6.000 equazioni e 10.000 serie storiche) tra loro variamente collegati 30.

Il livello di disaggregazione adottato consente al modello di collegare ogni singola voce di entrata e di spesa alle particolari variabili economiche da cui dipende e di tenere esplicitamente conto dei meccanismi normativi che la regolano.

Esso agevola inoltre la derivazione dei Conti delle Amministrazioni Pubbliche a partire da quelli finanziari del Settore Statale e del Settore Pubblico, essendo possibile fornire la versione di contabilità nazionale per ogni categoria di entrata e di spesa.

Questa caratteristica è molto importante perché permette di collegare in modo coerente i conti delle Amministrazioni Pubbliche - utilizzati in sede internazionale e attualmente al centro dell'attenzione dei documenti programmatici in quanto alcuni importanti parametri del Trattato di Maastricht prima e del Patto di Stabilità e Crescita poi sono fissati in termini di contabilità nazionale con i conti finanziari del Settore Statale e del Settore Pubblico, che rappresentano invece i canali naturali attraverso i quali si esprime l'attività normativa e amministrativa dello Stato italiano.

Figura 3.14 - Schema del Modello di Finanza Pubblica

Il modello può essere utilizzato sia in modo parziale, per effettuare analisi e previsioni di settore (interessi, entrate dirette o indirette, contributi, ecc...), sia nella sua interezza, per tener conto delle molteplici e talora complesse interazioni tra i blocchi. La possibilità, offerta dal modello, di tener conto delle interazioni tra tutti i settori, assicura la coerenza interna delle stime ottenute.

Il funzionamento del modello può essere così sintetizzato: a partire dal Quadro Macroeconomico (JBM), proveniente dal DT e, assunto esogenamente nell'ambito del processo di previsione interdipartimentale e dalla normativa in vigore, vengono calcolate tutte le poste di entrata e di uscita che non dipendono dalla spesa per interessi. Dato il saldo primario «puro» così ottenuto, considerate la dimensione e la struttura del debito accumulato e formulate delle ipotesi sulla copertura del nuovo debito e sull'andamento dei tassi di interesse, previa determinazione della spesa per gli interessi e di tutte le altre voci che da essi dipendono (ad

esempio, l'imposta sostitutiva, le retrocessioni, ecc...), vengono calcolati i saldi finali (fabbisogni del Settore Statale e del Settore Pubblico ed indebitamento della Pubblica Amministrazione).

Attualmente questo modello, sulla base del Quadro Macroeconomico, è in grado di elaborare previsioni di breve e medio periodo sull'andamento dei conti pubblici, sia in versione finanziaria (Conti consolidati di cassa del Settore Statale e del Settore Pubblico e relativi sottoconti), sia in versione di contabilità nazionale (Conto economico della Pubblica Amministrazione e relativi sottoconti). Esso viene utilizzato in occasione della formulazione del bilancio di previsione dello Stato (Relazione Previsionale e Programmatica), delle previsioni tendenziali contenute nella Relazione sulla stima del fabbisogno di cassa del Settore Pubblico e nel Documento di programmazione economico-finanziaria, nonché in occasione delle verifiche effettuate dal Fondo Monetario Internazionale sulla situazione della finanza pubblica in Italia e per ottemperare agli adempimenti previsti in sede UE e OCSE.

Il modello di finanza pubblica, oltre che per fini previsivi, è utilizzato per quantificare, attraverso opportune simulazioni, gli effetti di misure alternative di politica economica sul bilancio e sui vari conti consolidati. L'elevato livello di disaggregazione permette al modello di recepire misure anche molto particolari.

L'uso della versione completa del modello, che come si è detto in precedenza, tiene conto delle interrelazioni fra i vari blocchi di entrata e di spesa, ha il vantaggio di evidenziare automaticamente anche gli effetti indiretti di ogni particolare misura di bilancio. Poiché questi effetti sono spesso non trascurabili, si evita il rischio di identificare erroneamente l'effetto complessivo con il solo effetto diretto.

I due sottoblocchi più importanti sono, dal lato delle entrate, il modello dell'imposta sul valore aggiunto, e, dal lato delle spese, il modello di previsione degli interessi passivi delle Amministrazioni Centrali.