I CONTI DELLA FINANZA PUBBLICA

Come noto, il processo di integrazione europea e l'adesione alla moneta unica priva i Paesi partecipanti della maggior parte degli strumenti di politica economica e li obbliga a modificare la propria struttura sia del sistema economico sia della finanza pubblica. Le decisioni europee - Trattato di Maastricht, prima, e Patto di stabilità, poi - pongono limitazioni rigorose alle variazioni peggiorative dei suoi saldi (deficit e debito), sottoponendo a pesanti sanzioni il mancato raggiungimento degli obiettivi quantitativi sottoscritti. Lo Stato, dunque, oltre alla sostanziale perdita di sovranità nel campo della politica monetaria, ha accettato, nella sua attività di definizione e gestione del bilancio, di limitarsi anche nella disponibilità delle risorse, in riferimento alle sue decisioni di spesa.

D'altro canto, nel nuovo ordinamento della Repubblica, conseguente alla revisione del Titolo V della Costituzione ed al rafforzamento del sistema delle autonomie, lo Stato, in quanto non sovraordinato alle Regioni nelle materie di legislazione concorrente, è titolare di un potere di coordinamento nei confronti delle Regioni stesse e degli Enti locali esclusivamente per quanto attiene alla determinazione dei principi fondamentali. La riforma del Titolo V ha, dunque, spostato l'asse della finanza pubblica verso gli enti di autonomia territoriale ed ha ingenerato nuove esigenze operative e conoscitive in termini di obiettivi, politiche, monitoraggio e controllo finanziari, contabili e patrimoniali.

L'esigenza di trasparenza e verificabilità rispetto alle decisioni di entrata e di spesa, il concorso di tutte le pubbliche amministrazioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica posti dalla disciplina comunitaria in materia di condizioni di bilancio degli Stati membri, l'adozione da parte di tutti i livelli di governo di sistemi contabili uniformi che consentano di rilevare con sufficiente grado di affidabilità gli andamenti finanziari generali, la sostanziale scomparsa della finanza di trasferimento o per obiettivi con l'attribuzione ai comuni, alle province ed alle regioni di una piena e completa autonomia finanziaria, i rapporti tra esigenza di equilibrio finanziario e garanzia di autonomia degli enti in parola possono essere configurati come interessi pubblici generali rispetto ai quali il potere di coordinamento della finanza pubblica in attuazione dell'art. 119, comma 2 della Costituzione deve intervenire e rispetto a cui la Ragioneria generale dello Stato, come principale organo di governo finanziario e contabile, si è confrontata e si confronta quotidianamente.

La necessità di monitorare gli obiettivi di finanza pubblica, sottolineata ancor più dal rilievo internazionale assunto da alcuni valori quali impegni per il patto di stabilità e crescita, ha assunto, negli ultimi anni, crescente rilievo.

Tale circostanza ha, tuttavia, accentuato la possibilità di confusione nell'interpretazione dei dati riferiti da diverse Istituzioni.

Gli aggregati cui si fa riferimento nelle analisi di finanza pubblica, sia in termini previsionali che consuntivi, sono vari e non sempre facilmente raccordabili, oltre che per la diversità degli ambiti di riferimento, per differenti normative contabili e non univoci criteri di rilevazione dei flussi anche nei riguardi di un medesimo aggregato.

Ne consegue una plurarità di conti, presente spesso anche nella medesima pubblicazione, per i quali sono rilevati differenti valori di medesimi oggetti di riferimento: ciò vale sia per il differenziale tra entrate e spese, sia per le singoli componenti.

Ad esempio, nelle relazioni di cassa che trimestralmente il Ministro dell'Economia e delle Finanze deve presentare al Parlamento ai sensi dell'articolo 30 della legge n. 468/1978 si fa riferimento al settore statale, al settore pubblico e al conto delle Amministrazioni pubbliche; nelle stesse Relazioni sono altresì riportate analisi di dettaglio relative al bilancio dello Stato e alla gestione di tesoreria.

Mentre i conti del settore statale e pubblico assumono valori di cassa e sono rilevanti per la valutazione delle esigenze di copertura e della variazione della consistenza del debito, il conto delle Amministrazioni pubbliche assume valori di competenza economica ed è rilevante ai fini del rispetto del parametro deficit-PIL del patto di stabilità e crescita che ciascun Paese membro dell'Unione europea deve assumere ai sensi del Trattato di Maastricht del 1991.

CARATTERISTICHE DEI DIVERSI CONTI.

Per il bilancio dello Stato il quadro generale riassuntivo, oggetto di specifica approvazione parlamentare, fa riferimento ai seguenti saldi:

Il risparmio pubblico, inteso quale saldo corrente originato dalla differenza tra entrate tributarie ed extra-tributarie (primi due titoli dello stato di previsione dell'entrata) e spese correnti (titolo 1 della spesa).

Il saldo netto da finanziare originato dalla differenza tra entrate finali (entrate correnti + le entrate del titolo 3 relative all'alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti) e spese finali (titolo 1 e 2 della spesa relativi alle spese correnti e in conto capitale comprensive, queste ultime, delle spese per acquisizione di attività finanziarie).

L'indebitamento netto originato dalle entrate finali al netto delle riscossioni di crediti e le spese finali al netto di quelle per acquisizione di attività finanziarie.

Il ricorso al mercato originato dalla differenza tra entrate finali e spese complessive comprensive di quelle per rimborso di prestiti.

Tali saldi sono espressi sia in termini di competenza finanziaria che di cassa: la loro significatività, puntuale con riferimento al bilancio medesimo, è parziale, per ragioni descritte successivamente, con riferimento sia al conto del settore statale e pubblico che al conto economico delle Amministrazioni pubbliche assunto a riferimento per i parametri di finanza pubblica rilevanti ai fini del Trattato di Maastricht.

La gestione di tesoreria rileva le movimentazioni (accrediti e prelievi) dai vari conti correnti e contabilità speciali intestati alle diverse Amministrazioni a finanza derivata o a strutture incaricate di gestire in forma delegata le risorse assegnate dalle Amministrazioni centrali. Alcuni di tali conti trovano la principale fonte di alimentazione in accrediti da parte del bilancio dello Stato non trasferiti direttamente al tesoriere degli Enti interessati per i vincoli previsti dal sistema della tesoreria unica; altri registrano flussi di risorse proprie degli Enti che per i medesimi vincoli sono fatti affluire in tesoreria pur non transitando attraverso il bilancio statale.

Il decreto legislativo 7 agosto 1997, n.279, oltre a rivedere, limitandoli, i vincoli della tesoreria unica, ha delineato una prospettiva di superamento dello stesso sistema prevedendo l'acquisizione diretta presso i tesorieri delle regioni e degli enti locali delle entrate proprie pur con il vincolo di un prioritario utilizzo di tali disponibilità per l'effettuazione dei pagamenti.

Per facilitare il raccordo con i flussi provenienti o destinati al bilancio dello Stato è in corso di definizione una classificazione dei conti di tesoreria funzionale al raccordo tra il conto di cassa del settore statale e il conto delle Amministrazioni pubbliche e a una più puntuale correlazione tra i capitoli e i conti di tesoreria.

Il consolidamento tra flussi di entrata e spesa del bilancio dello Stato e della gestione di tesoreria determina il fabbisogno (o disponibilità) del conto del settore statale.

Il conto del settore statale costituisce una rappresentazione integrata e consolidata delle risultanze del bilancio dello Stato e delle movimentazioni dei conti di tesoreria: in quanto tale esso è redatto solo in termini di cassa e rileva, generalmente, per saldo i rapporti finanziari tra Amministrazione centrale e enti pubblici a finanza derivata.

L'interesse per tale conto, malgrado le sue carenze di analisi, è legato alla maggiore tempestività dell'informazione: il dato sul fabbisogno (o avanzo) può essere determinato con notevole attendibilità contestualmente alla fine del periodo di riferimento (è pubblicato sul sito Internet del Ministero dell'Economia e delle Finanze) mentre la sua articolazione per componenti di entrata e spesa è disponibile in media nell'arco del mese successivo, in quanto condizionata soprattutto dall'acquisizione di informazioni in merito alla gestione della Cassa Depositi e Prestiti e di elementi di stima di ripartizione di flussi complessivi (ad esempio gettiti acquisiti attraverso la procedura del versamento unificato).

Il saldo maggiormente rilevante di tale conto è il fabbisogno espresso dalla differenza tra entrate e spese per operazioni finali (ivi comprese quelle per partite finanziarie). Per prassi consolidata viene indicato, prevalentemente, al netto dei disavanzi pregressi (liquidazione di oneri riferiti ad esercizi precedenti presi in carico, per lo più, attraverso procedure di riconoscimento di debito); al lordo di tali oneri esso riflette le esigenze di copertura da realizzare da parte dell'Amministrazione centrale tramite emissioni di titoli (a medio e lungo termine o a breve) ed emissioni all'estero tenuto conto delle variazioni della raccolta postale, e dei rapporti con l'Istituto di emissione, con riguardo, in particolare, al conto di disponibilità.

Il conto del settore pubblico, anch'esso redatto in termini di cassa, rappresenta per un verso una rappresentazione più disaggregata del conto del settore statale in quanto, a differenza di quest'ultimo, analizza, per singole componenti, entrate e spese alla base dei flussi finanziari con il settore statale: esso considera, altresì, i flussi relativi alle risorse proprie dei diversi Enti e a quelle acquisite dagli stessi con il ricorso al mercato.

A differenza di quanto operato per il fabbisogno del settore statale, esso viene sempre calcolato al lordo dei disavanzi pregressi.

Il saldo differenziale tra spese ed entrate è una delle componenti della variazione della consistenza del debito delle Amministrazioni pubbliche per la quale sono rilevanti, a differenza di quanto avviene per l'indebitamento netto, valori di cassa (effettivi incassi e pagamenti e conseguenti emissioni nette di copertura): altre componenti della variazione della consistenza del debito sono gli scarti di emissione e le variazioni di cambio che influenzano il valore del debiti in valuta.

La redazione del conto consolidato del settore pubblico è basata, oltre che sulla elaborazione delle risultanze gestionali del bilancio e della tesoreria acquisite tramite i Sistemi informativi della Ragioneria Generale dello Stato e della Banca d'Italia, sull'acquisizione delle informazioni che i vari Enti pubblici devono trasmettere ai sensi dell'articolo 30 della legge n. 468/1978.

Il conto delle Amministrazioni pubbliche è redatto secondo regole contabili comuni a livello europeo (l'attuale regolamento è il SEC '95 entrato in vigore a partire dal 1999). Il principio di base è quello della competenza economica anche se per alcune voci è consentito, in quanto ritenuto più significativo, l'utilizzo di valori di cassa.

Le Amministrazioni pubbliche sono quelle individuate come tali sulla base dei principi contabili del Regolamento SEC '95: in particolare per le imprese pubbliche tale normativa distingue tra imprese "market" e "non market" a seconda che il grado di copertura delle spese con proventi commerciali sia superiore o meno al 50 per cento (ad esempio non sono considerate Amministrazioni pubbliche le Ferrovie s.p.a. e le Poste s.p.a.).

Va precisato che il principio della competenza economica (riferita alla data di svolgimento della transazione) può differenziarsi dalla competenza finanziaria (rileva il momento di assunzione dell'accertamento o dell'impegno di bilancio che, sulla base della normativa vigente, può risultare antecedente o successivo alla data di realizzazione della transazione).

Il saldo maggiormente rilevante - l'indebitamento netto in caso di esubero delle uscite sulle entrate - può risultare notevolmente diverso dal fabbisogno finanziario del settore pubblico oltreché per la diverso riferimento temporale dei dati assunti, per la circostanza che esso prescinde dal saldo delle operazioni finanziarie e dai flussi relativi alle operazioni disposte dall'Unione europea con l'utilizzo delle risorse messe a sua disposizione dai vari Paesi: altri principali motivi di scostamento sono illustrati nella trattazione dei diversi conti.

I saldi del patto di stabilità interno.

Come detto, a decorrere dal 1999, le leggi finanziarie adottate per i vari anni hanno previsto specifiche norme per il "patto di stabilità interno", con la finalità di definire il concorso degli enti territoriali (regioni, province e comuni) al conseguimento degli obiettivi assunti dal Governo verso l'Unione europea con il patto di stabilità e crescita.

La legge finanziaria 27 dicembre 2006, n. 296 ha modificato il "patto di stabilità interno" per gli anni 2007-2009 per le Province e i Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti. In particolare, sono stati previsti:

· la definizione dei due obiettivi programmatici per l'anno 2007 in termini di saldi finanziari;

· la determinazione dell'entità del concorso alla manovra che, nel passato, era effettuata in misura percentuale uguale per tutti gli enti e che ora, invece, viene di fatto "personalizzata" per ogni singolo ente, applicando due diversi coefficienti: al disavanzo medio di cassa riscontrato nel triennio 2003-2005 e alla spesa corrente media del triennio 2003-2005 in termini di cassa;

· l'estensione a tutti gli enti soggetti al patto del monitoraggio via web. In particolare,le Province, i Comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, sono tenuti a comunicare ogni trimestre al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato tutti i dati relativi al patto di stabilità interno.

Inoltre, al fine di supportare le amministrazioni interessate, la Ragioneria ha messo a disposizione una apposita funzionalità che consente loro il calcolo del concorso alla manovra e degli obiettivi programmatici in formato excel, insieme ad una funzione per richiedere via e-mail una utenza per l'accesso al sito dedicato al patto di stabilità interno, necessaria per ogni trasmissione di dati alla Ragioneria Generale dello Stato.

L'attività di monitoraggio del patto di stabilità interno, infine, è stata definita nei sui dettagli operativi, tramite un decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze, sentita la Conferenza Stato - città ed autonomie locali.

Raccordo tra conti di cassa e di competenza economica.

Pur se la competenza istituzionale dell'elaborazione di conti consuntivi delle Amministrazioni pubbliche ricade sull'Istituto nazionale di Statistica, a sua volta soggetto ai riscontri, all'interno, della Commissione di garanzia sulla correttezza dell'informazione statistica e, a livello europeo, dell'EUROSTAT, crescente è l'esigenza di sviluppare all'interno dell'Amministrazione statale e, in particolare del Ministero dell' Economia e delle Finanze, tecniche di monitoraggio del saldo tra le relative entrate e spese (l'indebitamento netto nel caso ancora prevalente di un esubero delle spese).

Tali tecniche, in quanto basate ancora, a motivo della disponibilità delle informazioni, prevalentemente su dati di cassa anziché di competenza, richiedono oltre che un'analisi di dettaglio degli stessi dati di cassa per l'evidenziazione di anomale circostanze di liquidazione di partite pregresse, la stima, per alcuni aggregati, di differenziali di competenza non sempre agevole nel corso dell'esercizio, considerate le tecniche di assunzione degli impegni per alcune poste.