Il bilancio dello Stato: previsione ed esecuzione

Il bilancio di previsione è redatto in termini di competenza (giuridica) e di cassa. Nella sostanza si tratta di autorizzazioni di spesa e di previsioni di entrata approvate dal Parlamento. Le autorizzazioni di spesa di competenza costituiscono il limite massimo entro il quale le Amministrazioni possono assumere impegni nei confronti di altri soggetti, pubblici o privati (effetto di vincolo). Tale limite non può essere superato nel corso della gestione. A tale principio si fa tuttavia eccezione per gli impegni relativi ad alcune spese "obbligatorie" come le competenze fisse al personale, alcuni tipi di pensioni a carico diretto dello Stato (privilegiate e di guerra), gli interessi passivi sui titoli di Stato, le rate di mutuo a carico dello Stato, ecc.. Le previsioni di entrata di competenza (accertamenti), invece, non rappresentano un limite ma una previsione e possono ovviamente essere superate nel corso della gestione.

Con riferimento al bilancio di cassa, le autorizzazioni di spesa costituiscono il limite massimo ai pagamenti da effettuare in corso d'anno (anche per i pagamenti vi sono le medesime eccezioni indicate per gli impegni); per le previsioni di entrata (incassi) valgono le stesse considerazioni svolte sopra per gli accertamenti. Pagamenti e incassi vengono quantificati tenendo conto delle relative masse spendibili e acquisibili. In altre parole, si valuta, insieme agli stanziamenti di competenza, anche l'ammontare dei residui attivi e passivi - generati dall'esistenza di un doppio bilancio redatto in termini di competenza e di cassa - nonché, per la spesa, la presenza di eventuali giacenze su conti di tesoreria intestati agli Enti beneficiari di trasferimenti statali. L'esistenza di consistenti giacenze su tali conti,infatti, potrà comportare una ridotta assegnazione di cassa da parte del BS al fine di consentirne lo "smaltimento".

I saldi del BS, al lordo delle regolazioni contabili e debitorie, sono indicati nel quadro generale riassuntivo della legge di bilancio. Quelli al netto di tali partite, invece, non compaiono nel documento ufficiale approvato dal Parlamento, ma sono esposti nell'allegato 8 al disegno di legge finanziaria, che ne indica la quantificazione sia in base alla legislazione vigente, sia tenendo conto degli effetti attesi della manovra finanziaria (tale allegato viene costantemente aggiornato nel corso della discussione parlamentare per tenere conto degli emendamenti approvati). I predetti saldi sono indicati anche in documenti divulgativi pubblicati dalla RGS (si veda ad esempio "Il bilancio in breve (Si veda Nota [1]).

Anche la fase di esecuzione del bilancio presenta una doppia contabilità: per competenza giuridica e per cassa.

1. Competenza giuridica: le previsioni iniziali (di entrata e di spesa), si è detto, si sostanziano nella autorizzazione ad accertare e ad impegnare sulla base delle previsioni effettuate nel rispetto del limite massimo del SNF stabilito dalla legge finanziaria. Tali previsioni nel corso della gestione possono essere modificate per effetto sia della nuova legislazione approvata dal Parlamento (compreso il provvedimento di assestamento), sia delle variazioni di bilancio proposte in via amministrativa dai Ministri interessati e adottate con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze. Le suddette modifiche, devono essere neutrali rispetto al livello complessivo del SNF (eventuali aumenti di spese o riduzioni di entrate devono cioè essere accompagnati da corrispondenti variazioni compensative). Tuttavia, l'ordinamento contabile prevede numerose eccezioni a tale principio generale; alcune di queste sono espressamente previste dalla legge 468 del 1978: le riassegnazioni alla spesa di somme versate all'entrata nell'ultimo bimestre dell'anno precedente (art. 17), l'iscrizione in bilancio, per la copertura di nuove leggi di spesa, delle quote dei fondi speciali relative ad esercizi precedenti, i cosiddetti "slittati" (art. 10), l'assegnazione della cassa necessaria al pagamento dei titoli rimasti inestinti alla chiusura dell'esercizio e "trasportati" all'esercizio successivo (art. 17), ecc.. Vi sono poi eccezioni stabilite con leggi successive.
2. Cassa: l'effettivo svolgimento della gestione da parte delle Amministrazioni può comportare una modifica anche sostanziale dei saldi di bilancio (sia in senso peggiorativo che migliorativo). Con riferimento alle entrate, si tratta di modifiche "fisiologiche", legate a differenze tra previsioni e andamenti effettivi. Dal lato delle spese, invece, le citate norme di deroga al principio della compensazione delle variazioni di bilancio e la necessità di provvedere comunque al pagamento (a prescindere dal relativo stanziamento) delle spese obbligatorie (di cui pure si è fatto cenno in precedenza) configurano un vero e proprio "superamento" del vincolo di bilancio. Pertanto, per gli aspetti gestionali, il SNF assume a consuntivo la configurazione di un indicatore contabile che registra gli effetti delle operazioni di gestione e ne sintetizza il risultato finale senza avere più quale vincolo di riferimento il limite stabilito nella manovra di bilancio.

In sede di rendiconto, i saldi di bilancio sono indicati nel quadro generale riassuntivo del bilancio al lordo delle regolazioni contabili e debitorie. Quelli al netto delle regolazioni, invece, sono riportati nella relazione generale al consuntivo e nei principali documenti programmatici. Tali saldi vengono esposti con riferimento sia alle previsioni definitive (che inglobano gli effetti delle variazioni di bilancio e della legge di assestamento), sia alle operazioni di gestione (accertamenti/impegni e incassi/pagamenti).

Nota [1] Il documento è disponibile sul sito della Ragioneria Generale dello Stato: Il Bilancio in breve