Roma, 19 novembre 2017, ore 11.32
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Note brevi

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La legge di contabilità e finanza pubblica
Il governo unitario della finanza pubblica

1. L'armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche

Uno dei punti fondamentali della riforma di contabilità e finanza pubblica è la previsione di una delega al Governo per l'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche (articolo 2). Il governo unitario della finanza pubblica richiede, quale presupposto essenziale, che le informazioni relative al bilancio dei diversi enti che compongono l'aggregato delle amministrazioni pubbliche siano omogenee, facilmente raccordabili e tempestivamente disponibili. Ciò presuppone che esse siano rilevate e rappresentate secondo uno schema condiviso, ispirato agli stessi principi contabili. In questa direzione, la delega prevede l'adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato.
I sistemi e gli schemi di bilancio dovranno essere raccordabili con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per disavanzi eccessivi e coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari (COFOG). Quest'ultima disposizione garantisce un più trasparente e tempestivo raccordo con le finalità della spesa e le politiche pubbliche, rappresentate dalle missioni e dai programmi.
Per rafforzare la valutazione economica dell'operato dell'amministrazione pubblica è previsto l'affiancamento alla contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale, nonché la definizione di un apposito sistema di indicatori di risultato.
Completa il quadro informativo l'adozione di un bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche con le proprie aziende e società controllate. Per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica si dovrà definire una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio ai fini del raccordo con quanto previsto per gli altri enti.
L'armonizzazione dei sistemi e degli schemi di bilancio è prevista, con i medesimi principi e criteri direttivi, anche per le regioni e per gli enti locali. La legge n. 42 del 2009 di attuazione del federalismo fiscale è stata infatti novellata nella parte concernente l'armonizzazione dei bilanci al fine di garantirne la coerenza con le disposizioni introdotte dalla legge di riforma di contabilità per tutte le altre amministrazioni pubbliche. Per gli enti territoriali le procedure da seguire saranno quelle stabilite dalla citata legge n. 42.
La riforma prevede, inoltre, l'istituzione di un Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche diverse dagli enti territoriali che ha il compito di predisporre i decreti legislativi di armonizzazione. Il Comitato opererà in reciproco raccordo con la Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale di cui alla legge n. 42 del 2009, in modo da garantire il necessario coordinamento con il processo di armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali.
In coerenza con il principio di armonizzazione dei bilanci pubblici è prevista l'istituzione di una banca dati unitaria delle amministrazioni pubbliche (articolo 13). La banca dati consentirà un più agevole consolidamento e monitoraggio dei dati di finanza pubblica, l'acquisizione di informazioni per dare attuazione al federalismo fiscale, nonché la predisposizione di una base informativa di riferimento per l'attività di analisi e valutazione della spesa. Essa, istituita presso il Ministero dell'economia e delle finanze, dovrà raccogliere tutte le informazioni concernenti i dati contabili previsivi, consuntivi e gestionali delle amministrazioni pubbliche, nonché qualsiasi altra informazione utile all'attuazione della riforma contabile e del federalismo fiscale.
L'acquisizione delle informazioni che alimenteranno la banca dati avverrà anche mediante l'interscambio di flussi informativi con altre amministrazioni pubbliche che già realizzano analoghe rilevazioni. Questo consentirà di semplificare e rendere meno gravosi gli obblighi comunicativi oggi richiesti alle amministrazioni dai soggetti istituzionalmente preposti al loro controllo. L'accesso alla banca dati sarà consentito secondo modalità da stabilire in appositi decreti del Ministero dell'economia e delle finanze.

2. Il ciclo e gli strumenti della programmazione economico-finanziaria e di bilancio
Il nuovo ciclo della programmazione prevede la razionalizzazione dei documenti di finanza pubblica, dei loro contenuti e dei relativi termini di presentazione (per un confronto tra i documenti previsti dalla legge n. 468 del 1978 e quelli previsti dalla legge di riforma si veda l'appendice).

Ciclo e strumenti della programmazione

2.1 DECISIONE DI FINANZA PUBBLICA
Il ciclo della programmazione prende avvio con la Decisione di finanza pubblica (DFP), che sostituisce il Documento di programmazione economica e finanziaria (articolo 10). Essa, ampliando il precedente quadro informativo, espone, almeno per il triennio successivo: gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica; le previsioni tendenziali a legislazione vigente del conto economico della pubblica amministrazione, del saldo di cassa e del debito, sia complessivi che articolati per i sottosettori istituzionali; gli obiettivi programmatici dei saldi e del debito, per il complesso delle amministrazioni pubbliche e per i suoi sottosettori, al netto e al lordo degli interessi e delle misure una tantum, espressi in percentuale del Pil.
La DFP illustra la manovra necessaria a conseguire per ciascun anno del triennio gli obiettivi prefissati e indica gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica da presentare alle Camere entro il successivo mese di febbraio. In coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica e con il contenuto del Patto di convergenza, di cui all'articolo 18 della legge n. 42 del 2009, essa indica il contenuto del Patto di stabilità interno e delle sanzioni per gli enti territoriali in caso di mancato rispetto di quanto previsto dal Patto di stabilità medesimo. Completa il quadro di riferimento l'indicazione di massima delle risorse finanziarie necessarie a confermare per il periodo di programmazione gli impegni e gli interventi di politica economica e di bilancio per i principali settori di spesa (politiche invariate), nonché, a fini conoscitivi, il valore atteso del prodotto potenziale e degli indicatori strutturali programmatici del conto economico delle amministrazioni pubbliche.
Al fine di assicurare il coordinamento con tutti i livelli di governo, la definizione del documento di programmazione inizia il 15 luglio con l'invio alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e alle Camere delle linee guida per la ripartizione degli obiettivi di bilancio. Acquisito il parere della suddetta Conferenza entro il 10 settembre, lo schema di Decisione di finanza pubblica è dunque inviato al Parlamento (15 settembre) per le conseguenti deliberazioni parlamentari. Lo spostamento a settembre della presentazione del documento consente di definire con maggiore accuratezza e stabilità il quadro previsivo all'interno del quale collocare la manovra di finanza pubblica.

2.2 MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA
Sulla base delle previsioni tendenziali e degli obiettivi indicati nella DFP, entro il 15 ottobre sono presentati al Parlamento il disegno di legge di stabilità - che sostituisce la Legge finanziaria - e il disegno di legge del bilancio dello Stato (DLB).

Legge di stabilità
La legge di stabilità (articolo 11) contiene le misure necessarie a realizzare, per il triennio di riferimento, gli obiettivi programmatici indicati nella DFP. La legge si compone di:

Articolato

  • il livello massimo del saldo netto da finanziarie e del ricorso al mercato;
  • la variazione delle aliquote delle imposte (fatto salvo quanto previsto dalla legge 42 del 2009 in materia di tributi degli enti territoriali);
  • l'importo complessivo destinato al rinnovo dei contratti pubblici;
  • le misure correttive delle leggi che comportano oneri superiori a quelli previsti;
  • altre regolazioni meramente quantitative;
  • le eventuali norme necessarie a garantire l'attuazione del Patto di stabilità interno, nonché quelle volte a realizzare (anche in un eventuale provvedimento collegato) il Patto di convergenza di cui all'articolo 18 della legge 42 del 2009. Ciò al fine di coordinare gli interventi correttivi disposti con la manovra di fine anno tra i diversi livelli di governo.

Tabelle

  • Tabelle A e B - indicano gli importi dei fondi speciali per la copertura di nuovi provvedimenti legislativi;
  • Tabella C - viene ridefinito il suo contenuto escludendo le spese che hanno natura obbligatoria (es. trasferimenti per il funzionamento ordinario di enti pubblici) che restano determinate dalla legge di bilancio (art. 52);
  • Tabella D - assorbe le ''vecchie'' tabelle D, E ed F per le spese in conto capitale. Essa riporta gli importi destinati al finanziamento delle leggi che dispongono spese a carattere pluriennale in conto capitale, con evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni;
  • Tabella E - riporta le riduzioni di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente.

La legge di stabilità presenta dunque un contenuto più snello della precedente legge finanziaria. Sono escluse dal suo contenuto le norme per lo sviluppo - che troveranno collocazione in appositi disegni di legge collegati e le norme a carattere ordinamentale o organizzatorio, anche qualora esse si caratterizzino per un rilevante miglioramento dei saldi. Viene confermata l'esclusione delle norme di delega nonché di quelle relative ad interventi di natura localistica o microsettoriale.
La legge di stabilità è accompagnata in Parlamento da una Nota tecnico-illustrativa che espone il raccordo tra il disegno di legge di bilancio dello Stato e il conto economico delle amministrazioni pubbliche, i contenuti della manovra e i suoi effetti sui saldi di finanza pubblica e sui principali settori di intervento. Contiene inoltre le previsioni del conto economico delle pubbliche amministrazioni e del relativo conto di cassa integrate con gli effetti della manovra di finanza pubblica per il triennio di riferimento.

2.3 AGGIORNAMENTO DEL PROGRAMMA DI STABILITÀ
La riforma prevede che il Governo trasmetta alle Camere e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, entro i quindici giorni antecedenti la data di presentazione concordata in sede europea, lo schema di aggiornamento del Programma di stabilità (articolo 9). L'aggiornamento del programma di stabilità comprende il quadro sulle prospettive di medio termine della politica economica italiana nell'ambito dell'Unione europea, con l'indicazione delle linee guida per la sua implementazione a livello di politiche nazionali.

2.4 RELAZIONE SULL'ECONOMIA E LA FINANZA PUBBLICA
Nel successivo mese di aprile, la Relazione sull'economia e la finanza pubblica (REF) - che sostituisce la Relazione unificata sull'economia e la finanza pubblica a decorrere dal 2011 - riporta l'analisi dell'andamento dell'economia, del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche con riferimento all'anno precedente ed espone l'aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per il periodo di riferimento della programmazione (articolo 12). Essa riporta anche, se disponibile, il parere del Consiglio UE sull'aggiornamento del programma di stabilità.

2.5 NOTA DI AGGIORNAMENTO DELLA DECISIONE DI FINANZA PUBBLICA
Nel corso dell'anno, eventuali aggiornamenti degli obiettivi di bilancio o interventi correttivi adottati in conseguenza di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto agli obiettivi, dovranno essere evidenziati attraverso una apposita Nota di aggiornamento della Decisione di finanza pubblica (articolo 10, comma 3).
Il nuovo ciclo di programmazione si caratterizza dunque per un maggior coinvolgimento dei livelli di governo decentrati nella definizione degli obiettivi di bilancio e nella predisposizione del documento di programmazione. è maggiormente evidente il raccordo tra gli obiettivi europei, le politiche di bilancio e il contributo richiesto, ai fini del loro conseguimento e implementazione, ai diversi livelli di governo. Appare, inoltre, più evidente l'orientamento della programmazione verso il medio periodo. In questo senso, si dispone l'indicazione degli obiettivi programmatici in termini strutturali, nonché la effettiva triennalità della manovra di bilancio. L'obiettivo è quello di rafforzare il ruolo della programmazione e di assicurare maggiore certezza alle amministrazioni sull'ammontare delle risorse rese disponibili con il bilancio. Con lo stesso obiettivo si prevede che la formulazione delle proposte delle amministrazioni centrali dello Stato, nell'ambito del processo di formazione del bilancio, sia riferita all'intero triennio di programmazione, anziché, come avviene ora, al primo esercizio di riferimento della previsione.