Ragioneria Generale dello Stato

GLI STRUMENTI DI ANALISI E PREVISIONE DI FINANZA PUBBLICA DELLA RGS
Il modello della spesa sociale

L'ausilio di una analitica struttura di modelli di monitoraggio e di previsione tra loro integrati e a loro volta integrati con i modelli di previsione di medio-lungo periodo consente alla RGS, nell'ambito dei propri compiti istituzionali, di espletare l'attività di monitoraggio e previsione degli aggregati della spesa per prestazioni sociali in denaro e della spesa sanitaria del Conto economico delle Pubbliche Amministrazioni.

Obiettivo specifico del suddetto sistema di modelli è quello di elaborare informazioni, anche eterogenee, e di differente provenienza, al fine di ricondurre ad unità l'attività di monitoraggio degli andamenti della spesa e valutare la corrispondenza fra gli andamenti effettivi e quelli previsti in termini di conto della P.A., mediante l'analisi delle motivazioni di eventuali scostamenti. A tal fine, è stato necessario affiancare all'analisi degli andamenti di cassa la rilevazione di altri elementi finanziari e strutturali.

In particolare, tale strumentazione, elaborata e gestita presso l'Ispettorato Generale della Spesa Sociale (IGeSpeES) è finalizzata a:

a) monitorare in corso d'anno gli andamenti delle diverse prestazioni sociali, verificandone la corrispondenza con le previsioni;

b) analizzare i dati strutturali sottostanti le dinamiche finanziarie (numero e importo medio delle prestazioni, ecc.) al fine di misurare il contributo dei principali fattori esplicativi;

c) ricostruire, a fine anno, i risultati delle variabili oggetto di monitoraggio;

d) integrare la serie storica dei dati finanziari e di struttura, una volta riaccertati sulla base delle indicazioni di consuntivo comunicati dagli enti che erogano le prestazioni;

e) elaborare le previsioni delle principali componenti della spesa sociale ai fini della predisposizione del conto delle P.A. contenuto nei diversi documenti di finanza pubblica (Relazione trimestrale di cassa, DPEF, RPP, documento di aggiornamento del Programma di Stabilità dell'Italia, ecc.);

f) predisporre una base dati storica e previsiva sufficientemente analitica, con dati finanziari e di struttura, di supporto all'attività di valutazione prelegislativa.

Gli aggregati oggetto di monitoraggio e previsione sono rappresentati dalla spesa per prestazioni sociali in denaro e dalla spesa sanitaria del Conto economico delle PA.

La spesa per prestazioni sociali in denaro è ulteriormente scomponibile nella spesa per pensioni e in quella per altre prestazioni sociali in denaro. Questo secondo aggregato raccoglie un insieme eterogeneo di prestazioni dal punto di vista delle finalità e delle tipologie di bisogni a cui sono rivolte e che hanno, come unico elemento aggregante, l'essere prestazioni monetarie diverse da quelle pensionistiche. Di seguito si riporta una descrizione più puntuale della definizione e dei contenuti delle componenti della spesa sociale sopra indicate a cui corrisponde, coerentemente, il primo livello di articolazione della strumentazione predisposta per l'attività di monitoraggio e la previsione.

La definizione di spesa pubblica per pensioni adottata ai fini del monitoraggio è la stessa recepita nelle previsioni contenute nei documenti di finanza pubblica di breve periodo e quelle di medio-lungo periodo elaborate a livello nazionale e in ambito EPC-WGA (Comitato di politica Economica del Consiglio ECOFIN). L'aggregato comprende l'intero sistema pubblico obbligatorio e la spesa per pensioni sociali (assegni sociali, se liquidati dopo il '95). La prima di tali componenti riguarda tutte quelle pensioni concesse sulla base di un requisito contributivo generalmente connesso con l'età. La seconda componente è stata inclusa a causa della sua stretta relazione con l'invecchiamento della popolazione. Infatti, in aggiunta a requisiti reddituali, il diritto alla pensione sociale (o assegno sociale) non è conseguibile prima dei 65 anni. Dal punto di vista istituzionale, la spesa erogata dal sistema pensionistico obbligatorio comprende le pensioni di invalidità, vecchiaia e superstiti erogate dall'INPS dall'INPDAP e gli altri fondi pensionistici non amministrati dai due istituti.

In coerenza con la definizione adottata nelle previsioni contenute nei documenti di finanza pubblica, la spesa per altre prestazioni sociali in denaro oggetto di monitoraggio comprende una serie di poste eterogenee per quanto attiene alla funzione espletata. Tuttavia, esse hanno in comune il fatto di essere prestazioni in denaro diverse da quelle riconducibili alla spesa pensionistica.

La spesa pubblica per sanità adottata ai fini del monitoraggio corrisponde esattamente alla definizione di totale uscite correnti del Conto economico consolidato della sanità, all'interno dei conti della protezione sociale. Tale definizione include sia la spesa sanitaria corrente in senso stretto che una stima degli ammortamenti relativi agli investimenti pubblici in campo sanitario effettuati nel tempo. Relativamente alla prima componente, la spesa relativa alle prestazioni gravate da compartecipazione degli utenti viene conteggiata per il valore residuo a carico del sistema sanitario pubblico.

L'impostazione metodologica adottata consente di:

a) elaborare previsioni analitiche in coerenza con la complessità e varietà delle caratteristiche del contesto normativo-istituzionale (che sovente presenta periodi di transizione anche a normativa vigente);

b) ottimizzare, per fini previsivi, l'impiego delle informazioni desumibili dall'attività di monitoraggio;

c) garantire un esplicito e coerente legame tra gli andamenti previsivi della spesa e quello delle variabili strutturali che ne condizionano e spiegano la dinamica;

d) realizzare, per il periodo di previsione, un coerente sistema informativo, costituito da variabili di struttura e finanziarie, che possa essere di supporto conoscitivo per successive valutazioni nell'ambito dell'attività pre-legislativa.

I modelli di medio-lungo periodo effettuano previsioni in un orizzonte temporale di circa 50 anni. Essi si compongono di un modulo normativo-istituzionale specifico per ciascuna funzione di spesa (pensioni, sanità, ed altre prestazioni sociali in denaro e condividono uno stesso modulo demografico e macroeconomico. La condivisione del modulo demografico e macroeconomico, rende i suddetti modelli perfettamente coerenti ed integrabili.

Il modulo normativo-istituzionale è progettato in modo tale da gestire le informazioni disponibili con un elevato livello di analiticità. Ciò consente: a) un'accurata riproduzione delle regole previste dalla normativa vigente sia nella fase transitoria che a regime; b) la possibilità di simulare un'ampia gamma di modifiche normative; c) una piena integrazione con i corrispondenti modelli di breve periodo.

Il modulo demografico è in grado di effettuare previsioni in funzione di differenti ipotesi circa i parametri demografici (fecondità, mortalità e flussi migratori). Inoltre, esso è in grado di effettuare previsioni perfettamente coerenti con quelle ufficialmente prodotte dall'Istat (utilizzate negli scenari nazionali) e dall'Eurostat (utilizzate negli esercizi previsionali elaborati in ambito europeo), qualora i parametri demografici sottostanti siano disponibili con un adeguato livello di analiticità.

Il modulo del mercato del lavoro adotta un approccio generazionale nella proiezione dei tassi di attività. Esso è progettato in modo tale da integrare le dinamiche tendenziali (componente inerziale) con le ipotesi di scenario definite esogenamente in ambito nazionale ed europeo.

I diversi moduli sono fra loro interrelati determinando dinamiche endogene significative.

In merito, vale segnalare la revisione dei coefficienti di trasformazione del sistema contributivo sulla base delle probabilità di morte sottostanti le dinamiche demografiche e la interrelazione dei tassi di attività con: a) i requisiti di accesso al pensionamento; b) il rapporto fra età ed anzianità contributiva degli assicurati al sistema pensionistico; c) i tassi di scolarità; d) l'evoluzione della popolazione in età di lavoro.

I modelli di medio-lungo periodo della spesa pensionistica e sanitaria vengono aggiornati annualmente. Con la stessa cadenza temporale vengono elaborate le previsioni in corrispondenza della predisposizione del DPEF e del Documento di Aggiornamento del Programma di Stabilità. Tali modelli sono impiegati per l'elaborazione di previsioni e simulazioni di sensitività nell'ambito del gruppo di lavoro sull'invecchiamento demografico costituito presso il Comitato di politica Economica del Consiglio ECOFIN (EPC-WGA). Le suddette proiezioni sono effettuate sulla base di scenari definiti secondo criteri omogenei nell'ambito dei paesi dell'Unione Europea. Ciò anche al fine di rendere confrontabili gli effetti sulla finanza pubblica del comune processo di invecchiamento demografico e l'effetto di contenimento prodotto dagli eventuali interventi di riforma.

Le previsioni di medio-lungo termine basate sugli scenari nazionali ed EPC-WGA vengono dettagliatamente illustrate in un rapporto annuale pubblicato a cura della RGS.