Roma, 20 novembre 2017, ore 10.42
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Il Sistema

IL SISTEMA UNICO DI CONTABILITA' ECONOMICA DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

Il sistema di contabilità economica delle Pubbliche Amministrazioni trova il suo primario riferimento normativo nel D. Leg.vo n. 29/1993 (oggi D. Leg.vo n. 165/2001), è previsto dalla Legge n. 94/1997 ed è disciplinato dal Titolo III del relativo D. Leg.vo di attuazione n. 279/1997. 

1. PRINCIPI NORMATIVI



L'assetto normativo di riferimento è caratterizzato dai seguenti principi:

a) la separazione dei compiti di direzione politica da quelli di direzione amministrativa.

"Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico - amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ( e a tal fine emanano un'apposita direttiva annuale), .e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti" (art. 4, D. Leg.vo n. 165/2001).

b) il potere propositivo di obiettivi e programmi operativi dei dirigenti.

In sede di predisposizione del progetto annuale di bilancio di previsione, è compito specifico dei dirigenti di uffici dirigenziali generali, o equiparati, formulare proposte all'autorità politica di obiettivi e programmi da perseguire, tenendo conto dei costi sostenuti per lo svolgimento delle funzioni e dei servizi istituzionali (art. 14, D. Leg.vo n.165/2001, art. 17, L. n. 59/1997 e D. Leg.vo n. 286/1999, e art. 4 bis, L. n. 468/78).

c) la titolarità di autonomi poteri di gestione dei dirigenti.

Ai dirigenti sono stati attribuiti compiti di direzione, di gestione, di spesa, di organizzazione e di controllo, e sono riferite le responsabilità dell'attività amministrativa, della gestione e dei risultati. Per verificare l'efficiente svolgimento delle attività e dei servizi loro affidati, inoltre, ".i dirigenti generali adottano misure organizzative idonee a consentire la rilevazione e l'analisi dei costi e dei rendimenti dell'attività amministrativa, della gestione e delle decisioni organizzative " (art. 18 D. Leg.vo n. 165/2001).

d) il monitoraggio dei bilanci; la rilevazione e il controllo dei costi.

 

"Al fine di realizzare il più efficace controllo dei bilanci, anche articolati per funzioni e per programmi, e la rilevazione dei costi.il Ministero del Tesoro.(oggi dell'Economia e delle Finanze). provvede all'acquisizione delle informazioni sui flussi.relativi a tutte le amministrazioni pubbliche" (art. 58 D. Leg.vo n. 165/2001).

"Le amministrazioni pubbliche individuano i singoli programmi di attività e trasmettono al . Ministero del Tesoro.(oggi dell'Economia e delle Finanze) tutti gli elementi necessari alla rilevazione ed al controllo dei costi. A tale scopo, pertanto, ed "al fine di rappresentare i profili economici della spesa" (cioè i costi) il suddetto Ministero "definisce procedure interne e tecniche di rilevazione" (art. 59 D. Leg.vo n. 165/2001).

L'immagine illustra  Il processo di programmazione e controllo interno si sviluppa in : fase di programmazione, nella quale vengono definiti gli obiettivi e si programmano le risorse, le azioni ed i tempi necessari per realizzarli ( budget );  fase di gestione, nella quale vengono rilevati gli eventi verificatisi; e fase di controllo, nella quale, con cadenze periodiche infrannuali, si verifica che la gestione si svolga in modo tale da permettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

e) un nuovo processo di bilancio pubblico che tiene conto del costo delle funzioni e dei servizi istituzionali.

L'autorità politica formula le proprie proposte di allocazione annuale delle risorse (cioè di bilancio) in base alla valutazione dei costi sostenuti, dei rendimenti ottenuti e dei risultati conseguiti per le funzioni ed i servizi istituzionali svolti, scaturenti dal sistema informativo economico e statistico di supporto al proprio controllo interno di gestione. Il Ministro dell'Economia e delle Finanze, nel suo ruolo di coordinatore della finanza e dei conti pubblici, ricevute le proposte formulate, le esamina e le valuta nel loro complesso sempre in funzione del costo delle funzioni e dei servizi istituzionali, prima di procedere alla definizione del progetto di bilancio da sottoporre al preliminare esame collegiale del Governo per la successiva presentazione al Parlamento (art. 17, L. n. 59/1997 e D. Leg.vo n. 286/1999, e art. 4 bis, L. n. 468/78).

L'immagine illustra Il processo di programmazione e controllo generale della PA si sviluppa in : fase di pianificazione nella quale il ministro dell'economia e delle finanze ricevute le proposte formulate dal controllo interno di gestione le esamina e le valuta prima di procedere alla definizione del progetto di bilancio da sottoporre al preliminare esame collegiale del Governo per la successiva presentazione al Parlamento; fase di controllo nella quale il Governo ha previsto l'introduzione di una contabilità economica analitica per centri di costo(Budget economico,bilancio di previsione); e fase di controllo e verifica degli obiettivi perseguiti e/o da perseguire.

f) un sistema di contabilità economica analitica unico per tutte le Amministrazioni Pubbliche.

Per migliorare l'impiego delle risorse e per rendere il bilancio pubblico (e in primo luogo quello dello Stato) coerente con le nuove esigenze dell'azione amministrativa - ormai orientata verso l'efficienza nel percorso obiettivi, risorse, risultati - è stata espressamente prevista dalla Legge 3 aprile 1997, n. 94, una specifica delega al Governo per l'introduzione nel sistema contabile pubblico di una contabilità economica analitica per centri di costo. Tale delega è stata attuata con il D. Leg.vo 7 agosto 1997, n. 279 che, al Titolo III, disciplina il nuovo sistema di contabilità economica delle pubbliche Amministrazioni ed i suoi elementi cardine ( piano dei conti, centri di costo, servizi erogati ), correlandone alcuni aspetti alla riforma del conto del patrimonio - rendiconto generale dello Stato, prevista nello stesso decreto.


2. FINALITA'

Nel processo di formazione del bilancio di previsione il sistema assume valenza sostitutiva del soppresso criterio della spesa storica incrementale, ponendosi come elemento conoscitivo e di supporto informativo delle esigenze funzionali e degli obiettivi concretamente perseguibili sia per le Amministrazioni, nel loro autonomo processo di costruzione del bilancio, sia per il Ministro dell'Economia e delle Finanze, nella sua funzione di coordinatore dei conti pubblici (articoli 3 e 5, lett. g) e h), della Legge n. 94/1997).

Per quanto riguarda le Amministrazioni Pubbliche, in sostanza, il nuovo sistema:

  • consente un costante e concomitante monitoraggio dei propri costi di gestione;
  • permette un dialogo permanente con il Ministero dell'Economia e delle Finanze, ai fini delle valutazioni connesse con la programmazione finanziaria e con la predisposizione del bilancio annuale di previsione, consentendo interventi selettivi e mirati di riduzione dei costi e delle spese;
  • si pone, quindi, come riferimento comune per l'adozione, nell'ambito della autonomia ad esse riconosciuta, di strumenti di rilevazione, verifica e controllo, così come indicato dalla L. 59/97 e dal D .Leg.vo 286/99, che ha stabilito il sistema di controlli interni di cui ogni Amministrazione deve dotarsi.

Per il Ministero dell'Economia e delle Finanze-Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato -oltre che per i fini propri di ogni altra Amministrazione pubblica- il sistema è uno strumento al servizio dello svolgimento dei compiti istituzionali ad esso assegnati dalla normativa e che si possono così riassumere:

  • analisi, verifica e valutazioni dei costi, delle funzioni e dei servizi istituzionali delle Amministrazioni dello Stato, ai fini della programmazione finanziaria e della predisposizione del progetto di bilancio di previsione, e quindi per consentire la migliore allocazione delle risorse;
  • monitoraggio degli effetti delle manovre di bilancio;
  • valutazione tecnica dei costi e degli oneri dei provvedimenti e delle iniziative legislative dei settori di pertinenza delle competenti amministrazioni;
  • consolidamento dei costi delle funzioni istituzionali dei molteplici organismi pubblici;
  • produzione di documentazione conoscitiva a favore degli organi politici e di controllo.

Le finalità perseguite dal sistema di contabilità economica analitica interessano, in particolare, le diverse articolazioni del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (Ispettorati - ed in modo specifico l'Ispettorato Generale per le Politiche di Bilancio - Uffici Centrali di Bilancio).

E' l'Ispettorato Generale per le Politiche di Bilancio-Servizio Analisi dei Costi e dei Rendimenti che svolge i richiamati compiti, anche avvalendosi del sistema informatico per la trasmissione e l'elaborazione dei dati economici che, a partire dal budget 2003, utilizza il presente portale.


3. PRINCIPI CONTABILI

Il sistema unico di contabilità economica pone in correlazione le risorse impiegate, i risultati conseguiti e le connesse responsabilità gestionali della dirigenza e fonda la propria funzionalità sui seguenti principi: l'individuazione della competenza economica dei fenomeni amministrativi, la correlazione tra le risorse necessarie e le destinazioni per cui esse vengono impiegate, ed il confronto tra budget e risultati ottenuti.

Per consentire la valutazione economica della gestione - e quindi degli obiettivi perseguiti - il sistema contabile prende a riferimento il costo, cioè il valore delle risorse umane e strumentali - beni e servizi - effettivamente utilizzate, anziché la spesa, che rappresenta l'esborso monetario legato alla loro acquisizione. Diversamente dalla spesa, infatti, il costo sorge quando la risorsa viene impiegata: pertanto, viene valorizzato in relazione all'effettivo consumo della risorsa stessa ed è attribuito al periodo amministrativo in cui esso si manifesta, indipendentemente dal momento in cui avviene il relativo esborso finanziario.

Per analizzare le modalità di realizzazione degli obiettivi, inoltre, le risorse, classificate in relazione alla loro " natura ", secondo un Piano dei Conti , vengono correlate alle " destinazioni " delle quali si vuole valutare il risultato: le ottiche stabilite dal D. Leg.vo n. 279/97 fanno riferimento alle responsabilità, ovvero al soggetto che decide come e quando impiegare le risorse assegnate (cioè al titolare del centro di costo), ed alle finalità, cioè agli scopi che devono essere perseguiti ( missioni istituzionali o funzioni-obiettivo).

Il nuovo sistema contabile è caratterizzato, inoltre, dal confronto sistematico tra gli obiettivi prefissati ed i risultati raggiunti, e consente di verificare periodicamente, nel corso dell'esercizio, l'aderenza fra quanto previsto e l'effettivo andamento della gestione: esso, pertanto, si pone in via strumentale all'esercizio del controllo di gestione.

Secondo questa logica il processo si sviluppa in quattro momenti fondamentali: la fase di programmazione, nella quale vengono definiti gli obiettivi e si programmano le risorse, le azioni ed i tempi necessari per realizzarli ( budget ); la fase di gestione, nella quale vengono rilevati gli eventi verificatisi; la fase di controllo, nella quale, con cadenze periodiche infrannuali, si verifica che la gestione si svolga in modo tale da permettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati; e la fase di consuntivazione, nella quale si dà conto delle risultanze definitive della gestione.

Il sistema di contabilità analitica dei costi richiede:

  • l'introduzione di nuove procedure che consentano lo svolgimento del processo,
  • l'adeguamento dell'organizzazione per gestire i nuovi flussi di informazioni, e
  • l'adozione di idonei strumenti di supporto per la misurazione e la rilevazione delle informazioni.
4. LE TAPPE DI ATTUAZIONE

1. Budget 2000: prima applicazione del sistema, limitatamente alle Amministrazioni Centrali dello Stato (cfr. circolare n°32/99 dell'allora Ministero del Tesoro, del Bilancio e della programmazione economica); l'imputazione dei costi è limitata alla natura dei costi ed ai centri di costo; viene attivato il sistema informatico per la raccolta e l'elaborazione dei dati, e viene pubblicato e presentato al Parlamento il primo documento conoscitivo.

2. Le successive applicazioni del sistema unico - che avvengono con modalità omologhe a quelle previste per il budget 2000 - riguardano i seguenti adempimenti, in corrispondenza dei quali sono stati pubblicati altrettanti documenti parlamentari:

  • formulazione budget 2001 (cfr. circolare n°18/2000 dell'allora Ministero del Tesoro, del Bilancio e della programmazione economica);
  • rilevazione dei costi 1° semestre e revisione budget 2000 (cfr. circolare n°23/2000 dell'allora Ministero del Tesoro, del Bilancio e della programmazione economica);
  • rilevazione dei costi 2° semestre 2000 (cfr. circolare n°42/2000 dell'allora Ministero del Tesoro, del Bilancio e della programmazione economica);
  • formulazione budget 2002 (cfr. circolare n°17/2001 dell'allora Ministero del Tesoro, del Bilancio e della programmazione economica);
  • rilevazione dei costi 1° semestre e revisione budget 2001 (cfr. circolare n°29/2001 del Ministero dell'economia e delle finanze;
  • rilevazione dei costi 2° semestre 2001
    (cfr. circolare n°1/2002 del Ministero dell'economia e delle finanze)
    .

3. Budget 2003:
  • modifica del Piano Unico dei Conti (D.M. 25 marzo 2002);
  • attuazione completa del nuovo processo di bilancio economico con lettura dei valori di costo per finalità (Missioni istituzionali o Funzioni-Obiettivo, raccordate con la classificazione di contabilità nazionale) oltre che per struttura organizzativa;
  • semestralizzazione delle previsioni economiche;
  • evoluzione del sistema informatico con l'attivazione del portale di contabilità economica (cfr. circolare n°16/2002 del Ministero dell'Economia e delle Finanze).
4. Budget 2006 e Rilevazione dei costi 2005:
  • evoluzione e perfezionamento dell'applicazione al sistema delle finalità;
  • applicazione del Piano dei Conti al massimo livello di dettaglio;

5. FORMAZIONE "E-LEARNING" - MODALITA' DI ACCESSO

Nell'ambito del Sistema unico di contabilità economica per le amministrazioni pubbliche è stato promosso un progetto di formazione a distanza per assicurare una adeguata formazione sulle funzionalità del sistema, sugli aspetti normativi e metodologici.

Il percorso formativo è articolato in corsi in auto-addestramento, fruibili attraverso la rete Internet (WBT, Web Based Training) selezionando la voce "Corso on-line CE", presente sia nella parte pubblica che nella parte riservata del portale.

Per fruire dei corsi nell'area pubblica occorre utilizzare un identificativo (user) ed una password che dovranno essere richieste all'Ufficio IV dell'Ispettorato Generale per le Politiche di Bilancio del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.

Le richieste dovranno essere possibilmente raccolte dall'Ufficio Formazione dell'Amministrazione di appartenenza ed inviate all'Ufficio indicato della RGS.



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