Roma, 22 novembre 2017, ore 21.24
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La politica agricola comune

L'attuazione in Italia

 

L'intervento pubblico in Italia si distingue dagli altri Paesi per la continuità e l'intensità del sostegno, per le finalità perseguite e per alcune connotazioni specifiche assunte nel corso del tempo. L'assetto della politica agricola in Italia ha alcuni contenuti particolari:

- l'impostazione prevalentemente sociale della politica agricola italiana, ovvero la sottovalutazione della dimensione economica del settore primario;

- l'enfasi su allargamento e consolidamento della piccola proprietà contadina a scapito del rafforzamento strutturale e dell'efficienza aziendale;

- l'identificazione della figura del contadino-agricoltore con quella del proprietario della terra, ovvero la mancata distinzione tra bene terra e la sua gestione;

- la separatezza con cui il momento della produzione agricola e quelli della trasformazione e della distribuzione dei prodotti agricoli sono stati considerati e gestiti nell'ambito delle politiche connesse;

- il riferimento ad un mondo agricolo indifferenziato, la mancata considerazione di situazioni aziendali, settoriali e regionali del tutto diverse (in termini di livelli di sviluppo, redditività ed efficienza economica) e una definizione molto generica e ampia della categoria di agricoltore quale destinatario universale di una politica.

Il sistema di policy making italiano nei confronti della politica agricola presenta alcune caratteristiche di fondo, riconducibili a cinque carenze strutturali nell'approccio alla politica agricola italiana:

- isolamento settoriale del processo politico decisionale, ovvero i decisori politici affrontano le criticità di ciascun comparto dell'agricoltura in modo autonomo, senza risolvere i problemi con un approccio globale;

- debole ruolo dell'esecutivo nel processo decisionale a causa di uno scarso interesse sul tema e soprattutto per l'esclusione dall'agenda politica;

- centralità del Parlamento sia nel processo decisionale sia nell'istituzionalizzazione del sistema di rapporti tra gli attori coinvolti;

- partecipazione problematica nell'arena europea mantenendo un basso profilo e attuando faticosamente le riforme comunitarie;

- assenza di coordinamento amministrativo e gestionale tra Stato e Regioni, evidenziando in alcune fasi storiche una conflittualità reciproca in materia di divisione delle competenze e degli ambiti di intervento.

La partecipazione dell'Italia alla PAC, è stata contrassegnata nel corso del tempo da una non piena comprensione e condivisione delle regole del gioco europeo da parte dei decisori italiani. Si è parlato generalmente di partecipazione tardiva, di penalizzazione dell'agricoltura italiana in Europa. Ciò si spiega anche perché l'impostazione agricola italiana è distante dal paradigma produttivista della PAC, della quale si sono adottate piuttosto selettivamente strategie e strumenti, con esiti differenziati per comparti produttivi, tipi di aziende e aree territoriali. Solamente nella seconda metà degli anni '90 pare modificarsi sostanzialmente la percezione del vincolo europeo e la posizione italiana nell'arena agricola comunitaria.

Sono queste le caratteristiche principali emerse nel corso del tempo su cui si sono innestati alcuni filoni di cambiamento. Fu avviata una prima riforma dei meccanismi decisionali, che intendeva garantire una programmazione intersettoriale e una diversa determinazione di poteri e funzioni fra Ministero e Regioni. Il baricentro tra Parlamento e Governo si è spostato verso quest'ultimo, il Ministro delle Politiche Agricole ha assunto un ruolo centrale e si è attuato un decentramento regionale di risorse e compiti, a fianco di una profonda riorganizzazione degli enti, istituti, e agenzie pubbliche d'intervento. La partecipazione a livello comunitario sembra farsi più attiva e propositiva, sia nella difesa degli interessi nazionali, sia nel contributo all'elaborazione delle politiche agricole comunitarie. L'istituzione di un tavolo negoziale e di concertazione tra Governo e parti sociali sembra aver modificato significativamente i luoghi e le dinamiche decisionali.

Il fatto che con i nuovi indirizzi della PAC e di Agenda 2000 si sia in parte abbandonata l'impostazione produttivista enfatizzando gli obiettivi della multi-funzionalità dell'agricoltura e dello sviluppo rurale ha, in realtà, favorito un sostanziale avvicinamento fra impostazioni prima divergenti, consentendo all'Italia di combinare proficuamente consolidati interessi agricoli a favore del sostegno pubblico del settore con le nuove istanze per la tutela del territorio, per la sicurezza alimentare e per le produzioni biologiche.

Dal 1992 la questione agricola in Italia è andata assumendo una rilevanza del tutto nuova: problemi di sovrapproduzione, qualità e sicurezza delle produzioni alimentari, utilizzo di prodotti geneticamente modificati, regolazione dei mercati mondiali si sono intrecciati con problematiche più antiche sulla marginalità del settore, sull'assistenzialismo e sul protezionismo. Ciò avvenuto anche sull'onda di questioni irrisolte, emergenze sanitarie, controversie internazionali e riforme. I principali attori dell'attuale processo decisionale e implementativo della politica agricola italiana sono:

- L'esecutivo (elaborazione dei programmi, definizione della posizione italiana all'interno di quella comunitaria, ruolo di indirizzo e guida del processo legislativo, controllo sugli apparati amministrativi, gestione degli altri attori portatori di interessi organizzati);

- L'apparato ministeriale allargato, composto dal Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste e dagli organismi pubblici e associativi che hanno affermato una struttura parallela a quella ministeriale che, per conto dello Stato, ma al di fuori di qualsiasi indirizzo e controllo pubblico, ha gestito in gran parte la politica del credito agrario, degli ammassi, della distribuzione e della commercializzazione, del progresso tecnico e della meccanizzazione, rispondendo a logiche corporative e alle esigenze dei maggiori gruppi di interesse economico, non solo agricolo;

- Le Regioni italiane, attori potenzialmente rilevanti che hanno avuto un ruolo finora marginale e che solo nel 1992 hanno ricevuto l'incarico di gestire alcuni strumenti delle politiche di mercato (aiuti diretti al reddito, set aside, programmi aziendali e interaziendali) e quelli delle politiche di sviluppo rurale.

Le razionalità, che ispirano i decisori italiani nella strutturazione di nuove riforme, comprendono la progressiva apertura dei mercati e dell'allargamento ad Est e la preparazione di programmi per formare aziende, imprese e operatori economici alla concorrenza su mercati sempre più aperti e meno protetti. Altri obiettivi rilevanti comprendono:

- la promozione, il sostegno e lo sviluppo economico e sociale dell'agricoltura secondo le vocazioni naturali del territorio;

- lo sviluppo dell'ambiente rurale e delle risorse marine, anche attraverso il sostegno della multi-funzionalità dell'azienda agricola;

- l'ammodernamento delle strutture produttive per sviluppare competitività attraverso la soddisfazione della domanda di mercato con qualità dei prodotti, tutela dei consumatori e dell'ambiente;

- favorire l'insediamento e la permanenza dei giovani e la concentrazione dell'offerta.

Conseguentemente alle modifiche introdotte dall'Agenda 2000, in Italia il sostegno allo Sviluppo Rurale ha assunto un ruolo importante quanto il sostegno dell'agricoltura. In questo campo il FEOAG-Garanzia, strumento finanziario a sostegno dello sviluppo agricolo, si combina con il FEAOG-Orientamento, strumento della coesione economica e sociale appartenente alla famiglia dei fondi strutturali.

Per l'agricoltura e lo sviluppo rurale in Italia nella programmazione sono previsti due diversi sistemi di programmazione a seconda che si tratti di "aree obiettivo" o aree "fuori obiettivo". In particolare la distinzione riguarda le aree comprese o meno nell'obiettivo 1, perché queste ultime hanno un regime di programmazione degli interventi unico.

La nuova riforma della PAC, approvata a giugno del 2003, ha segnato una svolta radicale nella politica agricola dell'Unione Europea modificando sostanzialmente le norme comunitarie in materia di sostegno agli agricoltori. Gli elementi di questa rivoluzione si possono riassumere in alcuni concetti chiave:

  1. disaccoppiamento, inteso come passaggio da un sostegno vincolato al prodotto ad un sostegno erogato al produttore nell'obiettivo di realizzare una maggiore efficienza nella produzione agricola;
  2. modulazione, ossia il trasferimento di risorse globali della PAC dal sostegno di mercato allo sviluppo rurale nell'intento di integrare sempre più gli strumenti della PAC orientati al mercato con quelli orientati allo sviluppo strutturale, per mantenere i redditi agricoli e sostenere i livelli di sviluppo nelle aree rurali;
  3. eco-condizionalità, intesa come necessità di rispettare i requisiti di compatibilità ambientale, sanità e benessere animale per l'accesso al sostegno da parte delle aziende agricole al fine di rendere pienamente compatibile l'agricoltura con le attese della società in termini di salute e ambiente.

Un altro elemento interessante della riforma è rappresentato dalle opportunità di applicazione differenziata della stessa a livello nazionale, cosicché dopo molti anni di mera applicazione delle politiche decise a Bruxelles, i decisori nazionali si sono riappropriati di un ruolo importante anche nella definizione degli interventi.

Inoltre, la riforma, che ha riguardato inizialmente i classici settori oggetto della PAC (seminativi, latte e carne) rappresenta soltanto il primo passo sulla strada di un rinnovamento di tutte le OCM, che mira a costituire un quadro unitario per tutta la politica agricola, ispirato a quei principi prima indicati come gli obiettivi principali della revisione di medio termine. In effetti, il Consiglio dei Ministri dell'UE ha successivamente proceduto con la riforma del sostegno in molti altri settori dell'agricoltura (tabacco, olio di oliva e olive da tavola, cotone, luppolo) e per altri il processo è ancora in atto.

Tra gli elementi che hanno spinto nell'attuale direzione la riforma della PAC ha svolto un ruolo incisivo l'esigenza di compatibilità con le disposizioni del WTO. Era, infatti, convinzione diffusa che con la riforma approvata l'Unione avrebbe avuto una marcia in più per contrattare i propri interessi - in particolare la tutela delle denominazioni di origine,- con gli altri Paesi partecipanti al vertice ministeriale di Cancun dell'WTO del settembre 2003.

E' comunque chiaro che la riforma ha determinato una svolta per il settore agroalimentare, che si è avviato in una direzione che non può invertirsi. Una svolta per le imprese agricole, che dovranno iniziare a fare i conti con il mercato e a ragionare in maniera "strategica" in considerazione del proprio portafoglio prodotti e dello scenario competitivo; una svolta anche per gli operatori pubblici, ai quali è richiesto di accompagnare il settore in questo percorso, con un uso diverso degli strumenti a disposizione e predisponendo nuovi strumenti meccanismi di aiuto.

Data Ultimo Aggiornamento: 27/06/2007 4:41 PM
L'indirizzo di questa pagina è: www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/e-GOVERNME1/RGS-EUROPA/La-politic/ATTUAZIONE-IN-ITALIA.html