Ragioneria Generale dello Stato

Intro

Per pervenire all’obiettivo di contenimento della spesa pubblica sono state introdotte, nel tempo, diverse norme, di cui si riportano, a titolo esemplificativo, quelle più rilevanti.

Uno dei primi interventi significativi di produzione legislativa in tal senso è rappresentato dal Decreto legge 6 settembre 2002, n. 194, "Misure urgenti per il controllo, la trasparenza ed il contenimento della spesa pubblica", convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 246 del 2002, cd. decreto “tagliaspese” con il quale il legislatore ha attribuito al Ministro dell'economia e delle finanze la possibilità di disporre con proprio decreto la limitazione all'assunzione di impegni di spesa o all'emissione di titoli di pagamento a carico del bilancio dello Stato, entro limiti percentuali determinati nonché la riduzione delle spese di funzionamento degli enti e organismi pubblici non territoriali, con l'esclusione degli organi costituzionali, previste nei rispettivi bilanci. Con tale decreto si è di fatto introdotto nel nostro ordinamento un meccanismo di controllo e di monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica. Vale la pena evidenziare che il medesimo decreto ha attribuito agli organi interni di revisione e di controllo la vigilanza sulla corretta applicazione delle disposizioni di contenimento della spesa, e la verifica della congruità delle conseguenti variazioni di bilancio. Proprio al fine di garantire tale monitoraggio in capo all’Ispettorato Generale di Finanza è stata previsto, per ciascun ente vigilato, l’invio, ad opera dei revisori, di un’apposita scheda riassuntiva atta a garantire il rispetto, da parte dell’ente, delle disposizioni di contenimento della spesa e l’esattezza dell’importo da riversare al pertinente capitolo di entrata del Bilancio dello Stato.

Di seguito appare utile segnalare che, al fine di perseguire gli obiettivi di finanza pubblica (di cui al Documento di programmazione economico-finanziaria 2004/2007 sono state introdotte dapprima talune misure di contenimento (cfr. legge 22 dicembre 2002, n. 289 – legge finanziaria 2003). Con la predetta legge sono stati fissati dei limiti sia alle spese sostenute per l’acquisto di beni e servizi (anche mediante l’adesione alle Convenzioni quadro), sia dei tetti di incremento della spesa per le retribuzioni del personale. Con la legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005) per lo stesso scopo sono state dettate disposizioni relative all’applicazione generalizzata del criterio del limite massimo del 2% dell’incremento di talune tipologie di spese, a fissare limitazioni alle poste in ordine alle variazioni di bilancio per riassegnazioni di entrate e per l’utilizzo dei fondi d riserva per le spese obbligatorie e d’ordine e per spese impreviste, alle prescrizioni per il contenimento della spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, per l’acquisto e la manutenzione e l’esercizio di autovetture nonché quelle per le spese di personale. Con la Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) sono state previste tra l’altro misure di razionalizzazione del sistema di acquisti di beni e servizi per le amministrazioni in elenco Istat. Altri interventi hanno riguardato la riduzione di spese di funzionamento per le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del D. Lgs n. 165/2001 affinché adottino piani triennali per l’individuazione delle misure finalizzate alla razionalizzazione dell’utilizzo delle dotazioni strumentali, anche informatiche, delle autovetture di servizio, dei beni immobili ad uso abitativo o di servizio, con esclusione dei beni infrastrutturali. Per di più, con la predetta legge di stabilità, è stato previsto pure che gli enti ed organismi pubblici, inseriti nell’elenco Istat, fatti salvi quelli espressamente esclusi, non possono effettuare spese di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili utilizzati in misura non superiore all’1,5 per cento del valore dell’immobile stesso. Inoltre, per l’anno 2009, tali spese non possono superare la misura del 3%. Detto limite di spesa è ridotto all’1% nel caso di esecuzione di interventi di sola manutenzione ordinaria. Va precisato altresì che per gli immobili in locazione passiva è ammessa la sola manutenzione ordinaria nella misura massima dell’1% del valore dell’immobile utilizzato. La differenza tra l’importo delle predette spese relative all’anno 2007 e l’importo delle stesse, rideterminato a partire dall’anno 2008, secondo i criteri stabiliti dalla norma in rassegna, deve essere versato annualmente all’entrata al Bilancio dello Stato. Appare opportuno evidenziare altresì che sono state introdotte anche misure di contenimento dei consumi intermedi e strumentali (spese per convegni e mostre e per l’acquisto, manutenzione, noleggio e l’esercizio di autovetture). In particolare, per tale ultima tipologia di spesa si evidenzia che non deve superare il 50% della spesa sostenuta nel 2004. Inoltre, le riduzioni hanno riguardato pure le spese per gli organi di amministrazione delle società pubbliche e le spese per consulenze delle amministrazioni pubbliche. Per completezza di informazioni si soggiunge che con il decreto legge n. 81/2007 consente di effettuare variazioni compensative tra gli stanziamenti relative alle spese di cui all’articolo 1, commi 9, 10 e 11 della suindicata legge 266/2005.

Successivamente il Decreto Legge 25 giugno 2008, n.112, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 133 del 2008, recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”, ha introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2009, misure di contenimento della spesa pubblica disponendo riduzioni di spesa su talune voci ricomprese nei consumi intermedi (taglia-carta, risparmio energetico, sistema degli acquisti e dei beni, spese relative agli immobili e autovetture, etc.), limiti di tipo qualitativo all’affidamento di incarichi di collaborazione e consulenza, riduzione delle spese di personale con particolari limiti previsti per le assunzioni (percentuali assunzionali massime da applicare alla spesa sostenuta in un anno base predefinito), limiti agli incrementi retributivi previsti nel caso di rinnovi contrattuali, nonché vincoli alla contrattazione integrativa. 

Con il Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito con modificazioni dalla Legge 30 luglio 2010, n. 122, il legislatore ha introdotto misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica con effetti sul triennio 2011-2013. In particolare il decreto legge ha previsto tagli che hanno inciso su diverse tipologie di spese disponendo la riduzione delle spese di personale entro limiti percentuali prestabiliti (differenziati a seconda delle tipologie di ente), delle spese per gli organi collegiali e altri organismi, delle spese per collaborazioni e consulenze (fra queste in misura particolare spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre e pubblicità), confermando inoltre il contenimento dei consumi intermedi (taglia-carta, risparmio energetico, sistema degli acquisti e dei beni, spese relative agli immobili e autovetture) nonché tagli alle spese sostenute per formazione, missioni e trasferte. In larga parte i tagli definiti dal legislatore hanno, in questa fase, assunto la forma di riduzione delle spese entro determinati numeri percentuali da calcolare prendendo a riferimento le spese effettivamente sostenute in un anno base prefissato dalla norma.

Successivamente, ferme restando le disposizioni richiamate precedentemente, è stato adottato il Decreto Legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla Legge 15 luglio 2011, n. 111, recante “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” che ha introdotto ulteriori misure di razionalizzazione della spesa pubblica fra le quali si citano:

• le misure inerenti al trattamento economico omnicomprensivo dei titolari di cariche elettive ed incarichi di vertice per le quali è stato previsto un livellamento del trattamento economico omnicomprensivo per talune tipologie di enti ;
• le misure dirette ad incrementare i processi di centralizzazione degli acquisti, riguardanti beni e servizi di talune categorie merceologiche, mediante il potenziamento delle funzioni attribuite a Consip;
• le misure incidenti sulle operazioni di acquisto e vendita di immobili, effettuate sia in forma diretta sia indiretta, da parte delle amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, attraverso l’imposizione del vincolo di subordinazione alla verifica del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica;
• le misure incidenti sulla gestione del personale volte ad attribuire ad alcune tipologie di enti, in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali, la facoltà di trattenere in servizio i dipendenti in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita in funzione dell'efficiente andamento dei servizi. La norma ha consentito anche l’utilizzo delle economie di spesa conseguite per il finanziamento della contrattazione integrativa pur confermando i tetti già previsti.

Nello stesso anno 2011, in considerazione dell'eccezionale situazione di crisi internazionale e di instabilità dei mercati che si è verificata, al fine di garantire la stabilità del Paese, si è resa necessaria l’emanazione di ulteriori disposizioni per la stabilizzazione finanziaria e per il contenimento della spesa pubblica, anche per garantire il rispetto degli impegni assunti in sede di Unione Europea. Per tali ragioni è stato emanato il Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, poi, dalla Legge 14 settembre 2011, n. 148, recante “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari” con il quale sono state dettate misure relative all’implementazione di nuove regole di commissariamento degli enti pubblici in dissesto, con la previsione di commissariamento nel caso di mancata deliberazione nel termine stabilito dalla normativa vigente, del bilancio di previsione oppure nel caso in cui il bilancio stesso registri un disavanzo di competenza per due esercizi successivi.

Con tali provvedimenti si è ulteriormente rafforzata l’azione di controllo e contenimento della spesa pubblica.

Nell’anno seguente altre importanti misure di razionalizzazione della spesa pubblica sono state introdotte con il Decreto Legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni, dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135, recante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini” il quale ha previsto ulteriori limiti ai tetti di spesa già contemplati da precedenti disposizioni. Di seguito si segnalano sinteticamente le principali misure adottate:

• rafforzamento delle norme già vigenti in tema di disciplina delle procedure di acquisto sia in regime di convenzione con Consip, che in riferimento al valore parametrico che esse devono assumere di "limite massimo" prezzo - qualità per gli acquisiti effettuati attraverso il libero ricorso al mercato. Infatti, viene rafforzato il sistema centralizzato degli acquisti tramite Consip e le centrali regionali di acquisto, in modo da migliorare le condizioni economiche degli acquisiti di beni e servizi, grazie alla realizzazione di economie di scala che consentono alle singole PA di beneficiare di prezzi più vantaggiosi e di ridurre gli oneri connessi alla gestione autonoma delle procedure contrattuali;
• riduzione delle spese di personale: nuovo processo di riorganizzazione volto a ridurre la spesa per le strutture dirigenziali e gli organici delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca, nonché degli enti di cui all’art. 70, comma 4, del D.Lgs. n.165 del 2001, mediante l’adozione di talune misure (ad esempio: riduzione sia degli uffici dirigenziali generali, sia di quelli non generali in misura non inferiore al 20 per cento di quelli esistenti, ferma restando l’applicazione del D.L. n. 138 del 2011 oltre che ridotte le relative dotazioni organiche e rideterminazione delle dotazioni organiche del personale non dirigenziale, apportando un’ulteriore riduzione rispetto a quelle già previste dal D.L. n. 138 del 2011). In relazione agli enti di ricerca la riduzione si riferisce alle dotazioni del personale non dirigenziale, esclusi i ricercatori ed i tecnologi;
• non applicazione, per gli anni 2012, 2013 e 2014, dell'adeguamento agli indici ISTAT dei canoni di locazione passiva dovuti dalle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT nonché dalle Autorità indipendenti ivi inclusa la Consob;
• riduzione, a decorrere dal 2015, della misura del 15 per cento dei canoni di locazione passiva corrisposti alla data di entrata in vigore della norma in esame delle suindicate amministrazioni;
• riduzione nei riguardi degli enti e degli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria - nella misura del 5 per cento nell'anno 2012 e del 10 per cento a decorrere dall'anno 2013 della spesa sostenuta per consumi intermedi nell'anno 2010 - dei trasferimenti dal bilancio dello Stato ai suddetti enti. La norma ha disposto anche che, qualora, per alcuni enti, non risultasse possibile procedere ad effettuare la riduzione “a monte” sui trasferimenti, detti enti procedano, in alternativa, a riversare annualmente i relativi importi ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato;
• introduzione dall’anno 2013 di un ulteriore limite di spesa (50% della spesa sostenuta nel 2011) per le amministrazioni pubbliche , per l’acquisto, la manutenzione, il noleggio e l’esercizio di autovetture, nonché per l’acquisto di buoni taxi;
• introduzione del limite massimo (non più di tre) dei componenti degli organi di amministrazione delle società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni, di cui all’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165 del 2001;
• l’obbligo, da parte degli enti territoriali, di soppressione o accorpamento di enti, agenzie e organismi di qualsiasi natura giuridica, che esercitano le funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione o funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane, con una riduzione degli oneri finanziari in misura non inferiore al 20 per cento;
• razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria con particolare riguardo anche alla spesa farmaceutica.
• ottimizzazione e riduzione della spesa degli Enti Territoriali anche mediante la soppressione e razionalizzazione delle province e delle loro funzioni

Appare utile evidenziare infine che, con la previsione dell’articolo 6, c’è stato un rafforzamento della funzione statistica e del monitoraggio dei conti pubblici attraverso la Banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 13 della Legge 31 dicembre, 2009, n. 196 (BDAP).

Altri significativi interventi di riduzione della spesa pubblica sono stati introdotti con il Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66 “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”.

Con detta norma il legislatore, infatti, ha stabilito tra l’altro una nuova misura di razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi. In particolare l’articolo 8 stabilisce che le amministrazioni pubbliche riducono la spesa per acquisti di beni e servizi, in ogni settore per un ammontare complessivo pari a 2.100 milioni di euro per il 2014. È stato previsto inoltre che le predette amministrazioni pubbliche concorrono alla prevista riduzione complessiva della spesa secondo uno specifico riparto (le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano riducono le spese per 700 milioni di euro; le province e le città metropolitane nella misura di 340 milioni di euro da parte mentre i comuni per 360 milioni di euro; le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi comprese le autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione per 700 milioni di euro). Si precisa altresì che le stesse riduzioni si applicano, in ragione d'anno, a decorrere dal 2015.

Un ulteriore limite è stato previsto in ordine al conferimento di incarichi di consulenza, studio e ricerca che si aggiunge alle riduzioni stabilite in materia dal Decreto Legge 31 agosto 2013, n. 101. Infatti, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione non possono procedere a detti conferimenti quando la spesa complessiva sostenuta nell'anno per detti incarichi sia superiore ad una certa percentuale della spesa sostenuta per il personale dell'amministrazione che conferisce l'incarico, come risultante dal conto annuale del 2012, al pari del 4,2% per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all'1,4% per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro.

Anche in materia di spesa per autovetture vi è stato un proliferare di interventi di razionalizzazione e contenimento. Con detto decreto legge (art. 15) i precedenti limiti stabiliti dapprima con il D.L. n. 95 del 2012, e poi modificati dal D.L. n. 101 del 2013 hanno subito per i restanti mesi dello stesso anno 2014, una ulteriore contrazione. Il legislatore è intervenuto anche con riguardo al numero massimo di autovetture sia per le amministrazioni centrali dello Stato sia nei confronti delle amministrazioni pubbliche inserite nell’elenco ISTAT, incluse le autorità indipendenti.

Si precisa infine che la spesa per consumi intermedi (art. 50 del D.L. n. 66 del 2014) è stata nuovamente oggetto di riduzione in misura pari al 5 per cento di quella sostenuta nell'anno 2010 prevedendo tra l’altro che tale ulteriore riduzione deve essere versata annualmente ad apposito capitolo (n. 3541 - Capo X) dell'entrata del bilancio dello Stato.